我國在經濟、社會快速發展過程中，一些工業或公共服務設施為滿足經濟社會發展和公眾生活需要而興建，其中某些設施可能會對其周圍的自然環境、公眾健康與經濟財產等造成損害，因此周邊公眾對其強烈抵制而導致鄰避問題的產生。這些引發鄰避問題的設施稱為鄰避設施。核設施作為一種鄰避設施，公眾對其具有相當的恐懼而產生強烈的鄰避情結。

2016 年，連云港核循環項目因公眾的鄰避活動而導致擱淺，在中國一些地區新建的核設施也屢次遭遇不同規模的鄰避活動，因此面對國內鄰避活動的不斷高漲，核行業要達成又好又快健康發展，需要從業人員了解鄰避設施的特性，對相關鄰避活動問題進行深入研究，探析鄰避設施選址的困境及其成因，并借鑒國外經驗，協助政府和企業應對核設施鄰避問題的挑戰。

鄰避問題受多方面因素影響

國外學者對鄰避問題研究始于二十世紀七十年代末，厄黑爾于 1977 年首次提出了“鄰避”(NIMBY，NotIn My Back Yard，不要在我家后院)的概念。鄰避的內涵可以概括為擬建鄰避設施周邊公眾出于維護自身利益或某種價值觀(如反核主義者)采取的集體行動，來達到阻止鄰避設施在自己所在社區修建的目的。這些行動包括各種體制內或體制外的手段和方式，如政治請愿、訴訟、聽證會、游行、罷工等。早期鄰避設施選址是個純粹的技術問題，主要由技術專家主導進行科學論證，但隨著民主化浪潮高漲，公眾參與公共決策的訴求增加、渠道增多，因此一些國家不斷改進選址模式，進行了較為成功的實踐探索。

西方國家學者從選址策略、政策工具、影響鄰避活動強弱因素等方面進行了廣泛研究，并進行了 20 多年的實踐，得出了一系列值得借鑒的經驗。

選址策略：西方國家早期采用了稱為“決定-宣布-辯護”(Decide-Announce-Defend，DAD)模式的選址策略，主要特征是為了避免公眾反對，采用專家決策的秘密封閉選址策略。但隨著各種鄰避設施選址失敗案例越來越多(包括核行業美國尤卡山項目、英國高放庫項目等)，各國開始了反思，提出了兩種新的選址策略：“市場或交易型選址”和“自愿/參與/伙伴關系”(Engage-Deliberate-Decide，EDD)。“市場或交易型選址”方式是通過市場機制，以經濟激勵、補償來促成社區對鄰避設施的接納;“自愿/參與/伙伴關系”方式以充分的公眾對話和辯論基礎上的自愿選址為特點。

政策工具：所謂的政策工具主要指政府和企業決策者使用的一系列方法以確保鄰避設施的成功興建。當前西方國家鄰避設施選址采用的政策工具主要有影響緩解政策和經濟補償這兩種方式。

影響因素：國外的研究表明鄰避問題的強弱與 9 個方面的因素相關：

補償方式;

相關方對設施的風險認知;

選址決策策略;

設施運營者的被信任度;

成本收益不均衡造成的“公平性”;

設施本身需求度;

個人的社會壓力;

公民責任心;

個人社會經濟因素。

這些因素中“個人社會經濟因素”、“公民責任心”和“個人的社會壓力”屬于設施決策者(政府/企業)無法影響的客觀存在。“補償方式”和“公平性”屬于政策工具作用的范圍，而“設施的風險認知”、“選址決策策略”、“相關方對設施的風險認知”、“設施本身需求度”是 4 個與企業或政府活動相關的影響鄰避活動強弱的主要因素。

過于依賴 DAD 選址策略部分項目的社會必要性也待商榷通過對江門核燃料產業園、彭澤核電、連云港核循環等案例研究結合國內其他行業案例分析(如廈門、寧波、大連 PX 項目)，并與國外經驗進行比較，可以發現我國鄰避問題有如下幾個明顯的特征：

一是，我國鄰避設施選址基本都采取了 DAD 模式。受傳統項目投資體制的約束，反式荷蘭拍賣等市場交易型選址方式與“自愿/參與/伙伴關系”(EDD)方式在國內沒有開展的先例。

二是，迫于追求 GDP 的壓力，地方政府在項目選址過程中扮演了運動員(招商引資)與裁判員(對項目審查)的雙重角色，公眾質疑政府的獨立性和公正性。

三是，企業重視與地方政府和行業主管部門的關系維護，對于公共關系維護較弱，在面對公眾的鄰避活動中處于被動的地位。

結合西方學者的研究框架，從與企業或政府活動相關的“設施的風險認知”、“選址決策策略”、“相關方對設施的風險認知”、“設施本身需求度”四個因素來看，國內鄰避設施選址有如下特點：

第一，從“信任度”這個因素來看，當前我國地方政府和部分行業主管部門的公信力下降，公眾對政府的不信任嚴重影響了鄰避設施公眾溝通的效果。環保部門在發展部門面前話語權不夠強，形成了公眾對于環評走形式的印象。同時，無論是中央企業還是地方企業在公眾中形成獲益者的形象，企業安全事故不斷，各種丑聞充斥著媒體，較差的企業形象導致部分公眾溝通效果不佳。

第二，從“選址決策程序”這個因素來看，我國過于依賴 DAD 選址策略。根據國外研究成果來看，只有以新加坡為代表的模式(集權結合高效而嚴格的監管)才適宜使用這一策略。從程序本身的技術性角度來看，一些選址活動中存在著違規的情況，遞交審批的文件存在虛假內容;部分選址活動沒有考慮跨越行政區域的影響;選址程序執行中的不公正都成為鄰避活動支持者反對項目的理由。

第三，從“設施的風險認知”這個因素來看，我國公眾對核電發展的接受性和支持力歷來明顯偏低，特別是福島事故發生后，核電安全成為關注熱點，公眾對于核電的可接受性更急劇下降。此外，公眾溝通需要長期持續才能起效，短暫的公眾溝通可能起到反效果。

第四，從“設施本身需求度”這個因素來看，我國的部分項目存在選址決策科學性問題，以廈門石化和彭州石化的案例為例，根據環保部門的評估，這些廠址屬于選址不當，不符合環保標準。從設施修建的社會必要性來看，部分項目來源于當地 GDP 增長的要求，是否符合當地真實的社會需求和民生需求并未進行深入研究，引起公眾反對在意料之中。

▲近日廣西防城港核電有限公司披露，防城港核電一期工程兩臺在運機組保持平穩運行，多項安全和業績指標達到世界優秀水平，2017年全年實現 上網電量117.8億千瓦時。

除了共性問題核設施面臨

其他行業所沒有的困境

工程性措施：工程性措施的核心是保證執行嚴格的安全標準。雖然我國以核行業為代表的部分行業的安全標準比照國際標準建立，具有較高的安全裕量，但我國很多企業包括大型企業在內，部分項目設計建筑施工質量差，同時生產運行中屢次發生大型安全生產事故，經過各種媒體的廣泛報道，導致公眾對企業嚴格執行安全標準的可靠性持懷疑態度。此外，一些外部災害導致的事故，如福島核事故，也讓公眾懷疑相關行業安全標準是否足夠。

制度性緩解：在現行體制下我國較依賴DAD選址策略。為了應對這種模式的弊端，地方政府采用了一些如發放宣傳冊、聽證會等公眾溝通方式進行緩解，但收效不太明顯。相關法定公眾參與活動反而引發和加劇鄰避活動(如江門龍灣項目)。主要原因在于對于危險鄰避設施的公眾溝通難度估計不足，提前量不夠，溝通的范圍也過于局限在小范圍居民中間。

經濟性補償：我國當前的經濟補償主要著眼于土地相關的征地補償，對于因設施的負外部性造成的潛在風險的補償尚未形成一種系統的評價體系。很多項目傾向于事后補償，如核保險等措施，較少系統性分析和考慮其他類型的補償手段。例如因靠近高危險鄰避設施引發的地產價值折損，人員心理影響等因素。

特殊性困境：我國核設施除上文所討論的共性因素外，其自身還面臨一些其他行業所沒有的困境。首先，公眾長期對核技術存在廣泛的誤解，社會輿論對核設施形成了污名化傾向。一些媒體的錯誤報道，使公眾將核武器與民用核設施混為一談，夸大核事故后果。

其次，核設施由于選址直到最后建成的審批周期長，部分廠址沒有得到行政機構或企業強有力地保護，導致后續鄰避問題的發生。

而且，核設施建設可能面臨跨行政區域的影響。現行選址建設模式下，項目業主一般只與項目所在地的省市政府進行密切溝通，與受影響區域的省市政府較少進行直接溝通。

亟需改善公眾溝通的方式方法

鑒于當前我國鄰避問題的現狀，建議我國在核設施選址過程中逐步采用如下策略。

一是，加快在市場交易型選址方式與“自愿/參與/伙伴關系”(EDD)方式上的研究，充分吸收國外經驗的基礎上，逐步開展相關試點積累相關經驗。

二是，制定核設施公眾溝通的標準化策劃方案，如包括溝通的社區范圍、社區溝通具體步驟、意見收集方法、意見評估方法等，委托專業機構對設施選址每一階段得到的公眾反饋進行跟蹤分析，并提出風險點和對策。

三是，當前各種選址研究專題報告文本普通公眾較難以理解，建議將各種選址研究專題報告轉化為公眾能理解的文本，同時環評及各種選址專題報告逐步全文向公眾公開。

四是，行業層面能夠統一策劃，在國家主流媒體和地方主流媒體投放宣傳片、公益廣告，各核電集團合作開展去核設施“污名化”運動，引導公眾正確認識核電。與各大眾媒體保持長期合作溝通，經常性與媒體從業人員溝通，加強對媒體從業人員核相關知識的培育，定期或不定期發布有利于核行業正面宣傳的信息。

五是，當前國內開展了公眾對于核安全認知度的問卷調查，但從樣本年齡分布和地域分布兩個維度來看，樣本的代表性有限。由于我國幅員遼闊，不同地區人口結構和社會經濟因素不同，導致其對核設施及各種政策工具的態度和認識也有一定的差異。因此，建議集合行業的力量，在結合傳統調查方式基礎上充分運用移動互聯網和大數據在內的現代技術手段設計合理的調查方法，在廠址(包括潛在廠址)所在行政區域開展具有廣泛代表性的大樣本調查，形成全國性數據庫并進行全國范圍內的比較分析，使企業能夠從鄰避的角度進行風險評價。

六是，在企業層面，對于意向廠址所在地，組織成立專職溝通小組，挨家挨戶地拜訪社區居民，講解興建核設施的目的和益處，希望附近居民能感受到企業的誠意。鼓勵和支持公眾對廠址選址和建設過程進行監督。

七是，企業組織專門隊伍對潛在廠址區域的公眾進行調研，初步評估公眾對設施負外部性的關注焦點。根據調查結果策劃有針對性和詳細的經濟補償方案，并通過與公眾或利益相關方進行非正式溝通獲得反饋。

八是，行業或企業層面對各備選廠址保護狀況進行定期勘查，并出具定期跟蹤報告，組織開發公眾溝通的評估標準，并推動相關同行評估工作的開展。

(作者單位：環保部核電安全監管司)