核損害賠償法律制度是保障核能安全高效發(fā)展，推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略核電走出去的重要法制保障。我國(guó)已成為擁有核電機(jī)組數(shù)量世界第三的國(guó)家，現(xiàn)有的核損害賠償相關(guān)法律規(guī)定和文件難以滿足我國(guó)目前核能利用以及核電“一帶一路”走出去國(guó)際合作的需要。本文對(duì)完善中國(guó)核損害賠償立法以及對(duì)核損害賠償?shù)姆秶⒊绦颉⑼緩健⒒砻馐马?xiàng)和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制等具體制度提出了建議。
國(guó)際核損害賠償法律制度對(duì)中國(guó)的啟示
新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)在核能利用領(lǐng)域取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。尤其是21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)核電飛速發(fā)展，成為世界上擁有核電站數(shù)量第三的國(guó)家。
但是，我國(guó)核損害賠償有關(guān)立法相對(duì)滯后。中國(guó)目前尚未加入任何關(guān)于核損害賠償責(zé)任的國(guó)際公約，也沒有制定專門的核損害民事責(zé)任的法律。
為了解決我國(guó)在大亞灣核電站建設(shè)和設(shè)備采購(gòu)過程中引進(jìn)法國(guó)技術(shù)的需要，國(guó)務(wù)院于1986年3月29日發(fā)布了《關(guān)于處理第三方核責(zé)任問題給核工業(yè)部、國(guó)家核安全局、國(guó)務(wù)院核電領(lǐng)導(dǎo)小組的批復(fù)》( 國(guó)函[1986]44 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“1986年批復(fù)”)。
2007年6月30日，基于引進(jìn)美國(guó)AP-1000和法國(guó)EPR核電技術(shù)的需要，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》(國(guó)函[2007]64號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“2007年批復(fù)”)。
2010年7月1日起開始施行的《侵權(quán)責(zé)任法》也對(duì)核損害責(zé)任做出了原則性規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)核損害責(zé)任的有關(guān)法律和規(guī)定，遵循嚴(yán)格責(zé)任原則、唯一責(zé)任原則、有限責(zé)任原則、責(zé)任豁免原則、責(zé)任分擔(dān)原則等基本原則，這和相關(guān)國(guó)際公約確立的原則基本上是一致的。
從國(guó)務(wù)院的兩個(gè)批復(fù)以及《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定中可以看出，中國(guó)核損害賠償制度的基本框架已經(jīng)建立。
但是，在法律層次上的核損害賠償制度尚未建立起來(lái)。現(xiàn)行法律法規(guī)中，對(duì)于核損害賠償責(zé)任的規(guī)定都比較原則，缺乏可操作性。國(guó)務(wù)院的兩個(gè)批復(fù)屬于規(guī)范性文件，不僅效力層次較低，而且對(duì)于核損害責(zé)任保險(xiǎn)制度、核損害賠償財(cái)務(wù)保證制度等有關(guān)核損害賠償?shù)暮诵姆芍贫龋约百r償范圍、賠償程序、訴訟時(shí)效和法院管轄等內(nèi)容，都缺乏具體的規(guī)定。
目前，世界上擁有核電的國(guó)家和地區(qū)，除了巴基斯坦和中國(guó)，都已經(jīng)制定了有關(guān)核損害賠償?shù)姆煞ㄒ?guī)。我國(guó)已成為擁有核電機(jī)組數(shù)量世界第三的國(guó)家，現(xiàn)有的文件和法律規(guī)定難以滿足我國(guó)目前核能利用以及核電“一帶一路”走出去國(guó)際合作的需要，與我國(guó)核工業(yè)發(fā)展水平也不相匹配。
因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)制定專門的《核損害賠償法》，未雨綢繆建立完善的核事故損害賠償制度，為保障核能安全高效發(fā)展，推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略核電走出去提供重要的法制保障。對(duì)于完善中國(guó)核損害賠償立法，提出以下幾點(diǎn)建議：
一、構(gòu)建多元化責(zé)任分擔(dān)機(jī)制
根據(jù)國(guó)際公約以及其他國(guó)家關(guān)于核損害賠償責(zé)任分擔(dān)原則的經(jīng)驗(yàn)，建立多渠道、多層次的核損害賠償資金保障制度非常重要。核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位要通過核損害強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，或者財(cái)務(wù)保證制度來(lái)承擔(dān)核損害賠償責(zé)任，政府要通過建立核損害賠償基金、財(cái)政兜底制度來(lái)分擔(dān)核損害賠償責(zé)任。
在構(gòu)建多元化核損害賠償責(zé)任分擔(dān)機(jī)制方面，建議借鑒目前世界上比較通行的做法，通過以下三個(gè)層級(jí)來(lái)建立核損害賠償責(zé)任分擔(dān)機(jī)制:
第一層級(jí)，由核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位投保核損害賠償強(qiáng)制性商業(yè)保險(xiǎn)，投保的額度是核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的核損害賠償?shù)淖罡呦揞~，或者核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位向銀行存入核損害賠償保證金，這個(gè)保證金的金額是核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的核損害賠償?shù)淖罡呦揞~。并且，將核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位是否購(gòu)買保險(xiǎn)或者是否向銀行存入保證金，作為其領(lǐng)取核設(shè)施許可證的必要條件。
第二層級(jí)，由境內(nèi)所有的核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位聯(lián)合建立一個(gè)核損害賠償基金或者資金池，各核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位按照其核設(shè)施的功率繳納資金，核損害賠償基金或者資金池的總額要確保不少于核損害賠償?shù)淖罡呦揞~，并在賠償實(shí)際發(fā)生時(shí)按比例分?jǐn)偂?/p>
第三層級(jí)，在第一層級(jí)的強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)或財(cái)務(wù)保證資金，以及第二層級(jí)的核損害賠償基金或者資金池，都難以負(fù)擔(dān)的核損害賠償，由政府財(cái)政予以一定限額內(nèi)的兜底補(bǔ)償，但是這個(gè)補(bǔ)償是墊付性質(zhì)，即賦予國(guó)家對(duì)造成核損害的核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位的追索權(quán)，政府財(cái)政墊付的補(bǔ)償資金將來(lái)仍舊由核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位歸還給政府財(cái)政。
為緩解政府財(cái)政的補(bǔ)償壓力，有必要設(shè)置政府補(bǔ)充賠償基金，該基金覆蓋的范圍，既包括超過核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位最高賠償限額部分的有限數(shù)額的補(bǔ)償，又包括核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位根本無(wú)能力賠償或者已過訴訟時(shí)效的受害人的救濟(jì)。該基金的來(lái)源，可以是部分來(lái)自政府撥款( 該撥款來(lái)源于政府從核能事業(yè)中的直接受益) ，部分來(lái)自社會(huì)捐贈(zèng)。
二、明確核損害賠償?shù)姆秶?/strong>
國(guó)際公約對(duì)核損害賠償范圍的界定，隨著社會(huì)歷史發(fā)展而逐步擴(kuò)大和細(xì)化。最早制定的《巴黎公約》和《維也納公約》都將核損害賠償?shù)姆秶缍ㄔ趥鹘y(tǒng)侵權(quán)法所保護(hù)的對(duì)象，即人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害兩部分，并不包括環(huán)境損害。
切爾諾貝利核事故之后，人類社會(huì)認(rèn)識(shí)到了核事故造成的環(huán)境損害十分巨大。因此，在修訂《維也納公約》和《巴黎公約》，以及制定《核損害賠償補(bǔ)充公約》時(shí)，環(huán)境損害都被列入了核損害賠償?shù)姆秶＿@個(gè)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶粌H包括對(duì)因核事故造成損害的環(huán)境采取恢復(fù)措施的費(fèi)用，還包括采取預(yù)防措施的費(fèi)用，以及因環(huán)境損害而產(chǎn)生的其他經(jīng)濟(jì)損失的賠償。
“1986年批復(fù)”只規(guī)定了核設(shè)施營(yíng)運(yùn)人對(duì)核損害承擔(dān)絕對(duì)責(zé)任，并沒有明確核損害賠償?shù)姆秶?ldquo;2007年批復(fù)”則明確規(guī)定，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)者應(yīng)當(dāng)對(duì)核事故造成的人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失或者環(huán)境受到的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。建議，在立法中將核損害賠償范圍的明確界定為包括人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害和環(huán)境損害三大部分，即核設(shè)施營(yíng)運(yùn)者應(yīng)當(dāng)對(duì)核事故造成的人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失或者環(huán)境受到的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。
三、明確核損害賠償?shù)幕砻馐马?xiàng)
國(guó)際公約以及世界上與核有關(guān)的國(guó)內(nèi)法，對(duì)于核設(shè)施營(yíng)運(yùn)者，有三種責(zé)任豁免事項(xiàng)。一是因武裝沖突、戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)、內(nèi)戰(zhàn)或暴亂引發(fā)核事故的;二是由于受害人蓄意破壞行為造成的核事故;三是合同明文規(guī)定由核設(shè)備供應(yīng)商、核電技術(shù)設(shè)計(jì)者或者其他服務(wù)商承擔(dān)核損害賠償責(zé)任的，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)者無(wú)需承擔(dān)核損害賠償責(zé)任。
另外，國(guó)際公約以及世界上與核有關(guān)的國(guó)內(nèi)法的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于自然災(zāi)害引起的核事故所造成的核損害，已經(jīng)不再是免責(zé)事由。因?yàn)殡S著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，在設(shè)計(jì)和建造核設(shè)施時(shí)就應(yīng)當(dāng)預(yù)先考慮到一些自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)而加以預(yù)防，自然災(zāi)害免責(zé)條款已經(jīng)不再具有正當(dāng)性和合理性。實(shí)際上，日本福島事故的教訓(xùn)也告訴我們，即使日本法律明確規(guī)定將自然災(zāi)害作為免責(zé)事由，但也沒有豁免東京電力公司的核損害賠償責(zé)任，因?yàn)楸Ｕ仙鐣?huì)穩(wěn)定是第一位的。
“1986 年批復(fù)”規(guī)定的核損害賠償責(zé)任豁免事項(xiàng)，包括武裝沖突、敵對(duì)行動(dòng)、暴亂、特大自然災(zāi)害所直接引起的核事故。“2007 年批復(fù)”規(guī)定的豁免事項(xiàng)，增加了戰(zhàn)爭(zhēng)作為豁免事由，但是將特大自然災(zāi)害引起的核事故排除在豁免范圍之外，同時(shí)保留了武裝、敵對(duì)行動(dòng)、暴亂所直接引起的核事故作為豁免事由。《侵權(quán)責(zé)任法》明確規(guī)定“能夠證明損害是因戰(zhàn)爭(zhēng)等情形或者受害人故意造成的，不承擔(dān)責(zé)任”，即僅規(guī)定了戰(zhàn)爭(zhēng)、受害人故意等兩項(xiàng)豁免事由。
建議在立法中，按照國(guó)際公約和具體實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，綜合《侵權(quán)責(zé)任法》以及現(xiàn)有的兩個(gè)批復(fù)文件的精神，明確將戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突、暴亂以及受害人蓄意破壞行為作為豁免事項(xiàng)，同時(shí)規(guī)定，對(duì)于合同明文規(guī)定由核設(shè)備供應(yīng)商、核電技術(shù)設(shè)計(jì)者或者其他服務(wù)商承擔(dān)核損害賠償責(zé)任的，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)者也無(wú)需承擔(dān)核損害賠償責(zé)任。
四、明確核損害賠償?shù)某绦?/strong>
普通的民事?lián)p害賠償?shù)膶?shí)現(xiàn)途徑，受害者可以通過和解、調(diào)解、仲裁以及訴訟等方式獲得民事賠償。在核損害賠償領(lǐng)域，已有的普通民事?lián)p害賠償機(jī)制不完全適用。
因?yàn)楹藫p害賠償具有應(yīng)急性和持續(xù)性的特征。核事故一旦發(fā)生，最重要的是開展立即的安置疏散以及應(yīng)急和急救措施，這些費(fèi)用的支出無(wú)法等到事故結(jié)束后再同侵權(quán)人慢慢追究，這就是核損害賠償?shù)膽?yīng)急性。
核事故得到控制后，一些潛在的人身傷害以及環(huán)境損害會(huì)逐漸暴露出來(lái)，這就是核損害賠償?shù)某掷m(xù)性。應(yīng)急性的賠償通過特殊的即時(shí)賠償機(jī)制予以救濟(jì)，持續(xù)性的賠償可以通過普通民事賠償機(jī)制加以救濟(jì)。
即時(shí)賠償機(jī)制強(qiáng)調(diào)及時(shí)、迅速籌措資金以控制事故進(jìn)一步發(fā)展。
第一，它的啟動(dòng)者不應(yīng)當(dāng)是直接受害的個(gè)人或法人，而應(yīng)當(dāng)是負(fù)有社會(huì)監(jiān)管責(zé)任的政府或者是由政府授權(quán)的特定部門。
第二，它的賠償覆蓋范圍也不僅是個(gè)別的權(quán)利主張者，而應(yīng)當(dāng)是在應(yīng)急狀態(tài)下政府所確定的最可能受害區(qū)域內(nèi)的所有人。
第三，它的賠償額度也不是充分的、完全的救濟(jì)，而是控制事故進(jìn)一步擴(kuò)大、緊急安置疏散的必要費(fèi)用。事實(shí)上，這樣的即時(shí)賠償機(jī)制已經(jīng)在日本福島核事故賠償?shù)膶?shí)踐中應(yīng)用。
另一方面，核事故損害賠償制度同樣需要完善常態(tài)化的民事賠償機(jī)制。
在完成第一時(shí)間的事故控制以及受害者的轉(zhuǎn)移撤退之后，核事故造成的人身、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境損害會(huì)逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，有的甚至?xí)谖磥?lái)十幾年中才逐漸出現(xiàn)，對(duì)于這些損害后果，因出現(xiàn)了個(gè)體差異性，而同時(shí)又具有區(qū)域性，因此，持續(xù)性的賠償可以通過和解、調(diào)解、仲裁以及訴訟等普通民事賠償機(jī)制加以救濟(jì)。
（作者：；李靜云，生態(tài)環(huán)境部核設(shè)施安全監(jiān)管司政策處處長(zhǎng)）
