日本福島核事故迄今已近10年，目前善后工作仍在艱難推進。本文在此著重介紹日本核安全監(jiān)管機構(gòu)的歷史沿革及核安全監(jiān)管制度。
《日本原子能基本法》推動日本在民用領(lǐng)域和平利用核能
1954年12月，第9屆聯(lián)合國大會再次通過決議，決定成立一個專門致力于核能和平利用的國際機構(gòu)。1956年10月，來自世界82個國家的代表舉行會議，通過了旨在保障核能和平利用的《國際原子能機構(gòu)規(guī)約》。1957年7月，規(guī)約正式生效，這是和平利用核能法律制度誕生的里程碑，標志著國際社會共同推動在法律機制約束下和平利用和開發(fā)核能。
1955年《日本原子能基本法》就是在這樣的背景下出臺的。這一法律確立了日本核能行政管理的體制框架，即在日本的內(nèi)閣府設(shè)置原子能委員會，由委員長與4名委員組成，經(jīng)國會同意后由內(nèi)閣總理大臣任命委員長與委員，委員會之下設(shè)置具體行政事務(wù)辦事機構(gòu)。1956年，日本專門制定了《原子能委員會設(shè)置法》，對原子能委員會的4項職責進行了詳細規(guī)定，制定原子能研究、開發(fā)與利用的基本方針;制定原子能研究、開發(fā)與利用相關(guān)財政經(jīng)費的計劃;擬定核反應(yīng)堆相關(guān)法律、法規(guī)和標準的草案，核反應(yīng)堆相關(guān)許可的標準等;有關(guān)行政機關(guān)對原子能研究、開發(fā)與利用相關(guān)事務(wù)的職責調(diào)整等。授權(quán)原子能委員會為了實施上述事項，具有策劃、調(diào)查、審議并決定的權(quán)力。
《日本原子能基本法》推動核能在民用領(lǐng)域的和平利用，帶來了上世紀50-60年代日本核電開發(fā)的高速發(fā)展期。首先是日本核能研究所先后研制開發(fā)了JRR-1、JRR-2、JRR-3研究堆，1963年10月26日由美國GE公司設(shè)計、日本日立制作所和株式會社制造的實驗堆首次發(fā)電成功，在茨城縣東海研究所投入運行。隨后，日本1966年7月從英國引進的卡德霍爾改良型核電設(shè)施在茨城縣東海發(fā)電站投入運行，拉開了日本核電商業(yè)運營的序幕。
進入上世紀70年代，日本各電力公司爭相引進美國的壓水堆和沸水堆核電站，并將美國的核反應(yīng)堆技術(shù)消化吸收，形成了日本核電的自主技術(shù)體系。福島1號核電站就是東京電力于1971年3月引進的美國沸水堆。
日本一躍成為核能大國
日本常規(guī)能源缺乏，在原油價格高企的背景下，長期致力于發(fā)展核能。1973年的石油危機給日本造成了較大沖擊，進一步加速了日本核電站的建設(shè)步伐，并將原子能發(fā)電作為能源基本國策向前推進。
1977年，日本專門出臺了“電源三法”——《電源開發(fā)促進稅法》《電源開發(fā)促進對策特別會計法》和《發(fā)電設(shè)施周邊地域整備法》，明確大力發(fā)展核電，以保障穩(wěn)定、便宜的電力能源供給。同時明確規(guī)定國家給核電所在地的政府支付高額的補助金，這些補助金可以靈活用于核電所在地的道路、港灣、醫(yī)療設(shè)施、教育文化設(shè)施等公共設(shè)施的建設(shè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
1974年，日本第一艘核動力船“陸奧”號海上航行時發(fā)生核泄漏事故，受此事故影響，日本開始重視核安全，啟動對《原子能基本法》的修訂工作。此法于1978年發(fā)布實施，開宗明義在立法宗旨中增加了“以確保安全為宗旨”的表述，并將原子能委員會原有的“安全審查”職責分離出來，專門創(chuàng)設(shè)原子能安全委員會，并確立了核設(shè)施許可的雙重審查機制。即審查核設(shè)施許可時，不僅應(yīng)當聽取原子能委員會的意見，還應(yīng)當聽取原子能安全委員會的意見。
1978年，日本根據(jù)《原子能基本法》的授權(quán)，專門創(chuàng)設(shè)了原子能安全委員會。原子能安全委員會設(shè)在內(nèi)閣府，由委員長與4名委員組成，經(jīng)國會同意后由內(nèi)閣總理大臣任命。原子能安全委員會對以下5個事項具有策劃、審議并決定的權(quán)力：一是在原子能利用相關(guān)政策中，有關(guān)安全保護規(guī)范的政策;二是在核燃料與反應(yīng)堆相關(guān)規(guī)范中，基于安全保護的規(guī)范;三是原子能利用相關(guān)的災(zāi)害基本防范措施;四是有關(guān)防止放射性塵埃災(zāi)害的基本對策;五是在原子能利用相關(guān)重要事項中，基于安全保護規(guī)范的相關(guān)事項。
以上這些法律政策極大促進了日本核能利用進程，使其一躍成為核能大國。到1998年，日本已有52臺核電機組，總裝機容量為4508.2萬千瓦，規(guī)模位居世界第三，僅次于美國和法國。1998年核電占日本總發(fā)電的比例達到36.8%，是歷史以來的最高時期。至福島事故之前，日本處于運行中的核電機組達到54臺，處于建設(shè)中的核電機組有4臺，籌建的有9臺。核電已成為日本電力結(jié)構(gòu)重要組成部分。此外，日本在完善核燃料供給的核燃料循環(huán)、核廢料處理處置等環(huán)節(jié)也取得了實質(zhì)性進展。
成立原子能安全保安院加強監(jiān)管
1995年12月，發(fā)電還不到250天的日本“文殊”高速增殖核反應(yīng)堆發(fā)生鈉泄漏和火災(zāi)事故。這一反應(yīng)堆距離首都東京以西350公里，是日本唯一一座快中子增殖反應(yīng)堆，也是唯一一座第四代反應(yīng)堆。
“文殊”高速增殖核反應(yīng)堆發(fā)生事故后停運，也再次促使日本政府對核安全問題更加重視，于1998年新成立原子能安全保安院，是隸屬于經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省資源能源廳的重要機構(gòu)。1998年正值日本政府進行著名的中央省廳改革，從過去的1府21 省廳改為1府12 省廳，各省廳下屬官房和局的總數(shù)從128個削減至96個，公務(wù)員人數(shù)幾乎削減一半。在中央省廳改革大力削減機構(gòu)的情況下，仍然新成立一個核安全監(jiān)管機構(gòu)，由此可見日本政府對核安全還是非常重視的。
原子能安全保安院承擔的職責是，審查核設(shè)施許可申請，審查確定“核反應(yīng)堆不會利用于和平以外目的”，審查核設(shè)施運營許可申請者具有“對設(shè)置核反應(yīng)堆來說必要的技術(shù)能力和經(jīng)營基礎(chǔ)，而且有正確運營核反應(yīng)堆的足夠的技術(shù)能力”，以及“核反應(yīng)堆設(shè)施的位置、構(gòu)造以及設(shè)備能夠正常防止核燃料物質(zhì)、遭受核燃料物質(zhì)污染物、核反應(yīng)堆等造成的災(zāi)害”。
理論上，核設(shè)施運營許可申請者是否具有“經(jīng)營基礎(chǔ)”應(yīng)當聽取原子能委員會的意見，是否具有“技術(shù)能力”以及其他安全相關(guān)事項應(yīng)當聽取原子能安全委員會的意見。原子能委員會和原子能安全委員會都同意的基礎(chǔ)上，再由經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣頒發(fā)許可證。但是實際上，以核能發(fā)電的安全監(jiān)管為職責的原子能安全保安院，設(shè)立于以發(fā)展利用原子能為任務(wù)的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省之中，在其領(lǐng)導(dǎo)之下，很難真正做到獨立監(jiān)管，這一問題經(jīng)常遭受日本社會的批評。事實上，在福島核事故之前，日本在核安全監(jiān)管方面一直存在“重技術(shù)、輕監(jiān)管”的問題。
獨立監(jiān)管原則，是國際社會公認的核安全監(jiān)管的重要原則之一，是指核安全監(jiān)管機構(gòu)不受其他任何組織機構(gòu)的干涉，獨立做出安全決定，在出現(xiàn)涉及核安全相關(guān)的重大風(fēng)險時，其他利益相關(guān)者必須服從核安全監(jiān)管機構(gòu)獨立和專業(yè)的判斷。因此，核安全監(jiān)管部門應(yīng)當獨立于核能發(fā)展部門，而不應(yīng)該是在核能發(fā)展部門的領(lǐng)導(dǎo)之下進行核安全相關(guān)決策和監(jiān)督。2012年2月19日，日本前首相菅直人接受采訪時承認，福島核電站核爆炸事故是“人禍”。日本國會福島核事故調(diào)查委員會的調(diào)查報告中指出，福島核事故是日本政府、監(jiān)管機構(gòu)和核電廠運營方東京電力公司失職所致。
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