經(jīng)合組織核能機(jī)構(gòu)(NEA)2021年6月發(fā)布報(bào)告《確保退役和放射性廢物管理工作融資安排的充分性》，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論和12個(gè)成員國(guó)案例研究，提出了一種用于評(píng)估退役和放射性廢物管理工作融資充足性的方法。

應(yīng)當(dāng)注意的是，報(bào)告所指的放射性廢物是乏燃料和高放廢物。低放廢物和其他廢物不包括在此分析中。針對(duì)放射性廢物管理，報(bào)告沒(méi)有對(duì)特定的戰(zhàn)略、解決方案和技術(shù)做出任何判斷。雖然核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)認(rèn)為在本國(guó)建設(shè)深層地質(zhì)處置庫(kù)是適當(dāng)?shù)慕鉀Q方案，但長(zhǎng)期中間貯存、后處理和參與多邊處置庫(kù)建設(shè)等戰(zhàn)略也被視為放射性廢物管理的一部分。

報(bào)告指出，全球許多在運(yùn)核電機(jī)組的運(yùn)行壽期將在未來(lái)幾年結(jié)束。這些機(jī)組退役和放射性廢物管理是否能獲得足夠的資金支持，越來(lái)越多地獲得決策者的關(guān)注。

核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)現(xiàn)有的融資體系是充分的，但是在前方面臨的挑戰(zhàn)是嚴(yán)峻的：退役和放射性廢物管理已從設(shè)計(jì)階段推進(jìn)到實(shí)施階段，資產(chǎn)投資回報(bào)率低，社會(huì)偏好可能會(huì)發(fā)生改變。部分技術(shù)解決方案(尤其是放射性廢物處置)具有長(zhǎng)期性，現(xiàn)有的責(zé)任承擔(dān)者屆時(shí)可能已經(jīng)解體。

這要求對(duì)系統(tǒng)的所有要素(包括累積資金、預(yù)期未來(lái)回報(bào)、核電廠壽期、政治上可持續(xù)的技術(shù)解決方案的預(yù)期成本以及殘留風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任)進(jìn)行定期審查和調(diào)整。通過(guò)這種循環(huán)方法，對(duì)現(xiàn)有方法進(jìn)行補(bǔ)充，以加強(qiáng)融資安排，確保未來(lái)資金的充足性。

重新評(píng)估資金是否充足

這份經(jīng)合組織核能機(jī)構(gòu)報(bào)告旨在重新評(píng)估退役和放射性廢物管理的融資安排是否充足。需要特別指出的是，報(bào)告認(rèn)為，目前用于探討融資體系是否充分的“線性”方法，應(yīng)輔之以更廣泛的“循環(huán)”方法。在“線性”方法中，融資體系中所有要素的計(jì)量都是基于某一特定技術(shù)解決方案的預(yù)期未來(lái)成本的貼現(xiàn)值。在“循環(huán)”方法中，有關(guān)融資安排的相互依存因素不斷調(diào)整，以獲得關(guān)于成本、社會(huì)偏好、政策目標(biāo)、資本使用期或回報(bào)率的新信息。因此，在回答退役和廢物管理資金是否充足這一問(wèn)題時(shí)，應(yīng)采用一種適應(yīng)且迭代的方式，綜合考慮技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)框架方面的變化。以這種方式擴(kuò)大研究范圍，對(duì)于長(zhǎng)期管理及處置高放廢物和乏燃料尤為重要。

本報(bào)告是核技術(shù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)部門(NTE)工作計(jì)劃的一部分。它是在核能經(jīng)濟(jì)學(xué)工作組(WPNE)和核能發(fā)展與核燃料循環(huán)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究委員會(huì)(NDC)的監(jiān)督下編寫，并受益于與核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)專家的多次互動(dòng)。報(bào)告包含三部分：(1)為核燃料循環(huán)后段提供在財(cái)政和政治方面可持續(xù)融資安排的概念框架，(2)與核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)合作編寫的12個(gè)國(guó)家的融資安排案例研究，(3)進(jìn)行良好政策實(shí)踐所需的綜合要素。需要特別指出的是，這12個(gè)案例研究表明，許多核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)已經(jīng)在調(diào)整其融資體系，以適應(yīng)不斷變化的現(xiàn)實(shí)。然而，這些成員國(guó)以一種含蓄的方式進(jìn)行改變，且只進(jìn)行局部調(diào)整。本報(bào)告旨在提供語(yǔ)言和概念框架，以一種更明確、更系統(tǒng)的方式審議這種適應(yīng)調(diào)整。

核能機(jī)構(gòu)、國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)(IAEA)和其他機(jī)構(gòu)為推進(jìn)退役和放射性廢物管理以及應(yīng)對(duì)相關(guān)挑戰(zhàn)提供資金。如果沒(méi)有這些支持，這項(xiàng)工作就無(wú)法進(jìn)行。特別是，核能機(jī)構(gòu)已多次研究涉及這些活動(dòng)的融資問(wèn)題(例如，見(jiàn)核能機(jī)構(gòu)，1996、2003a、2003b、2005、2006和2016b)。近年來(lái)，核能機(jī)構(gòu)特別關(guān)注退役成本的估算(見(jiàn)核能機(jī)構(gòu)，2010、2015、2016a和2017)。本報(bào)告是在這些早期研究的基礎(chǔ)上編寫的。然而，報(bào)告的目標(biāo)不是就特定的技術(shù)問(wèn)題、融資方案或成本估算提供額外的建議，而是將匯總相關(guān)研究成果，從關(guān)于有效責(zé)任分擔(dān)的經(jīng)濟(jì)分析文獻(xiàn)中提取注意事項(xiàng)，并加以補(bǔ)充，以便為關(guān)于退役和放射性廢物管理資金是否充足的更廣泛討論提供框架。本報(bào)告考慮用“循環(huán)方法”研究退役和放射性廢物管理資金的充足性，從中反映了這樣一個(gè)事實(shí)：在當(dāng)前決策和未來(lái)資金需求之間，會(huì)發(fā)生不同種類的變化。然而，與先前的報(bào)告一樣，本報(bào)告強(qiáng)調(diào)在設(shè)計(jì)可持續(xù)的融資體系時(shí)需要考慮到每個(gè)成員國(guó)的具體情況。

指導(dǎo)原則和“法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)”方法

為了從更廣闊的視角看待與退役和放射性廢物管理有關(guān)的資金問(wèn)題，報(bào)告從經(jīng)濟(jì)學(xué)分支——“法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)”中得到啟發(fā)。這種方法用一種靈活且非教條的方式，將效率和成本最小化的一般經(jīng)濟(jì)概念與機(jī)構(gòu)的工作和法律責(zé)任的分配聯(lián)系起來(lái)。它通常關(guān)注責(zé)任的最佳分配、激勵(lì)機(jī)制的調(diào)整和風(fēng)險(xiǎn)管理。

“法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)”的目的是，在一個(gè)復(fù)雜、信息不對(duì)稱和充滿風(fēng)險(xiǎn)的世界中，提高成本效率，使福利最大化。具體的系統(tǒng)環(huán)境和隨時(shí)間演變的決策過(guò)程都起著重要作用。因此，由于與退役和放射性廢物管理有關(guān)的問(wèn)題具備不確定性、長(zhǎng)時(shí)間段和不斷變化的政治邊界條件，可以用這種方法對(duì)其進(jìn)行研究。在這種方法下，可以探討的重要問(wèn)題包括：

1. 隨著新信息的獲取、新社會(huì)偏好的改變或新技術(shù)的出現(xiàn)，目前有哪些程序可以調(diào)整資金需求和成本，以保障資金長(zhǎng)期穩(wěn)健的充足性?

2. 如何處理各種風(fēng)險(xiǎn)，特別是剩余不確定性?例如，如果大多數(shù)國(guó)家中有責(zé)任提供資金的電力公司破產(chǎn)或不復(fù)存在，供資機(jī)構(gòu)和政府能發(fā)揮什么作用?長(zhǎng)時(shí)間段和快速變化的電力市場(chǎng)使得這種可能性遠(yuǎn)非假設(shè)。在原計(jì)劃使用期之前關(guān)閉反應(yīng)堆的政治決定會(huì)導(dǎo)致類似的問(wèn)題。

3. 成本最小化的激勵(lì)措施是什么?它們?cè)谒饺撕凸残袨橹黧w之間是否有區(qū)別?是否對(duì)新技術(shù)和社會(huì)可接受的選擇進(jìn)行定期評(píng)估?如何避免為可用資產(chǎn)設(shè)計(jì)解決方案?是否應(yīng)該避免?

4. 考慮到?jīng)Q策過(guò)程的時(shí)間段和必要的社會(huì)政治因素，對(duì)PPP(“業(yè)主-運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)所有費(fèi)用”)的狹義解釋是否合適?在稍微廣義的解釋中，業(yè)主-運(yùn)營(yíng)商及其客戶的具體責(zé)任應(yīng)該是什么?

“法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)”方法表明，從財(cái)政、社會(huì)和政治層面來(lái)說(shuō)，可持續(xù)融資安排需要建立在兩個(gè)基本的指導(dǎo)思想上。首先，最有能力管理與退役和放射性廢物管理相關(guān)費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)的各方，最終應(yīng)該成為融資的責(zé)任方。這包括它們?cè)诓煌x項(xiàng)之間做出選擇和確定技術(shù)的能力。例如，在核能機(jī)構(gòu)的任何一個(gè)成員國(guó)，作為核運(yùn)營(yíng)商的責(zé)任方，不能控制解決放射性廢物管理問(wèn)題的時(shí)間(這是決定融資是否充分的一個(gè)關(guān)鍵參數(shù))。如果這代表了更高的公眾參與程度，以及在特定情況下對(duì)PPP更寬泛的解讀，也決不意味著核運(yùn)營(yíng)商及其電力客戶不再承擔(dān)其歷史義務(wù)。任何責(zé)任的轉(zhuǎn)移都要伴隨著應(yīng)計(jì)資金和未來(lái)收入流權(quán)利的轉(zhuǎn)移，還伴隨著適當(dāng)?shù)念~外支付。

第二個(gè)指導(dǎo)思想是針對(duì)退役，甚至更重要的放射性廢物管理做出的承諾，可能會(huì)持續(xù)幾十年甚至幾個(gè)世紀(jì)。顯然，在這么長(zhǎng)的時(shí)間里，資產(chǎn)和成本的經(jīng)濟(jì)、政治和技術(shù)框架條件都會(huì)發(fā)生變化。鑒于付款承諾的履行需要等待很長(zhǎng)時(shí)間，保持參數(shù)穩(wěn)定有益于融資體系的建立。然而，一旦實(shí)際付款期限迫在眉睫，就不能想當(dāng)然地認(rèn)為評(píng)估都是準(zhǔn)確的。換言之，融資框架將越來(lái)越需要以可持續(xù)性為基調(diào)，對(duì)有意識(shí)進(jìn)行的、明確的變革管理進(jìn)行整合。如今，融資體系已經(jīng)接受定期審查，以檢查它們是否滿足特定的財(cái)務(wù)要求。然而，要保持長(zhǎng)期的可持續(xù)性，也要對(duì)技術(shù)方案及其可能的成本、責(zé)任分擔(dān)和機(jī)構(gòu)安排進(jìn)行定期審查。

核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)的許多現(xiàn)有框架已經(jīng)在不同程度上體現(xiàn)這兩項(xiàng)指導(dǎo)原則。退役和放射性廢物管理的資金是否充足仍是一個(gè)重要問(wèn)題，其政策獲得廣泛關(guān)注。案例研究表明，盡管各成員國(guó)通常采用一種臨時(shí)、隱性的，而并非系統(tǒng)、明確的融資體系，但復(fù)雜、充足的融資體系大體已經(jīng)建構(gòu)，許多有益工作正逐步完成。

為什么現(xiàn)在重新審議融資體系?

至少有四個(gè)原因證明現(xiàn)在是討論退役和放射性廢物管理資金是否充足的好時(shí)機(jī)。首先，隨著核電機(jī)組的老化，許多機(jī)組將在未來(lái)幾年內(nèi)到達(dá)其運(yùn)行許可證所規(guī)定的運(yùn)行壽期，而長(zhǎng)期運(yùn)行(LTO)的前景在核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)中差異很大。大量核設(shè)施退役項(xiàng)目已經(jīng)啟動(dòng)或即將啟動(dòng)。在放射性廢物管理領(lǐng)域，需要處置大量歷史積累的和將于未來(lái)產(chǎn)生的放射性廢物。隨著這一問(wèn)題的解決，一些核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)正在深層地質(zhì)處置庫(kù)建設(shè)方面積累經(jīng)驗(yàn)：芬蘭已經(jīng)啟動(dòng)首座深層地質(zhì)處置庫(kù)建設(shè)，且將在未來(lái)幾年建成;瑞典和法國(guó)已經(jīng)完成選址，并正在地下實(shí)驗(yàn)室中測(cè)試運(yùn)行條件。許多退役和放射性廢物管理項(xiàng)目已從設(shè)計(jì)階段步入實(shí)際實(shí)施階段。

第二，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化使最初的許多假設(shè)受到質(zhì)疑。直到最近，關(guān)于融資的討論都是以這些假設(shè)為前提的。2020年和2021年新冠疫情造成經(jīng)濟(jì)損失，導(dǎo)致融資體系將長(zhǎng)期面臨財(cái)政壓力。最近十多年，許多金融資產(chǎn)(特別是無(wú)風(fēng)險(xiǎn)或低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn))的回報(bào)率比以前低得多。這一點(diǎn)尤其適用于政府債券，在許多國(guó)家，傳統(tǒng)上政府債券在低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)中占了很大份額，基金投資組合管理者使用這些資產(chǎn)為退役和長(zhǎng)期放射性廢物管理融資。人們認(rèn)為幾十年來(lái)一直保持穩(wěn)定的正收益，其復(fù)利將自動(dòng)保障資金充足，但當(dāng)今世界相當(dāng)大一部分政府債券處于負(fù)收益狀態(tài)，可能造成未來(lái)出現(xiàn)資金不充足的情況。因此，新的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境要求調(diào)整貼現(xiàn)率，重新評(píng)估投資戰(zhàn)略，包括將投資組合分散到新的資產(chǎn)類別，并隨著付款的臨近調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)敞口。為了突出本報(bào)告的主旨，還需要社會(huì)對(duì)退役融資的風(fēng)險(xiǎn)狀況達(dá)成廣泛共識(shí)，并理解可能需要對(duì)融資體系的所有要素進(jìn)行調(diào)整，以使資源和責(zé)任保持一致。

第三，一些核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)已經(jīng)在改變其融資安排。這在一定程度上反映了上述不斷變化的宏觀經(jīng)濟(jì)背景，并在不同程度上引入了新的責(zé)任安排或潛在的解決方案。以德國(guó)為例，在2017年，為高放廢物長(zhǎng)期管理融資的責(zé)任從核電站運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)移到由聯(lián)邦政府監(jiān)督的核廢物處理基金會(huì)。作為回報(bào)，運(yùn)營(yíng)商將所有構(gòu)成資產(chǎn)和35%的附加費(fèi)用轉(zhuǎn)賬給基金會(huì)。此外，比利時(shí)、西班牙、瑞典和瑞士正討論適當(dāng)分擔(dān)責(zé)任，融資體系也在不斷發(fā)展。這些問(wèn)題在核能機(jī)構(gòu)、國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)和歐盟等國(guó)際論壇上得到呼應(yīng)，各國(guó)在這些論壇上討論了關(guān)于融資體系中資金是否充足的問(wèn)題，并重新激起各成員國(guó)分享國(guó)家經(jīng)驗(yàn)、相互學(xué)習(xí)的興趣。然而，這些變化以一種隱性和局部的方式進(jìn)行，沒(méi)有參考整體概念框架。因此，本報(bào)告一大重要目的是提供概念參考和語(yǔ)言要素，以通過(guò)一種更明確和更系統(tǒng)的方式討論這些變化。

最后，但同樣重要的是，核電退役，特別是放射性廢物管理，仍然是政策辯論中高度敏感的問(wèn)題。核電作為可調(diào)度的低碳電力來(lái)源，在減少溫室氣體排放方面發(fā)揮著重要作用，盡管這一點(diǎn)毋庸置疑，但一些政府和批評(píng)者對(duì)其能否長(zhǎng)期保持可持續(xù)性表示懷疑。目前，有關(guān)歐洲金融投資分類法的討論顯示了這一點(diǎn)，該分類法希望被貼上可持續(xù)的標(biāo)簽，特別是所謂的“綠色債券”。關(guān)于納入或排除核能的辯論仍在進(jìn)行中，但目前辯論的焦點(diǎn)是盡管放射性廢物管理的“可持續(xù)性”主要在于技術(shù)和環(huán)境的可持續(xù)性，但財(cái)政的可持續(xù)性也是一個(gè)不可或缺的必要條件。為確保核能仍然是能源轉(zhuǎn)型的一個(gè)組成部分，有必要建立在所有相關(guān)方面都可持續(xù)的長(zhǎng)期放射性廢物管理框架。

退役和放射性廢物管理的區(qū)別

一些因素可同時(shí)影響保障退役或放射性廢物管理資金的充足性，包括高水平的公眾監(jiān)督，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)和低風(fēng)險(xiǎn)投資的低回報(bào)。然而，仔細(xì)觀察就會(huì)發(fā)現(xiàn)，其時(shí)間跨度、成本的不確定性以及工業(yè)成熟度大有不同。在大多數(shù)情況下，需要采取不同方法應(yīng)對(duì)這些差異。特別是，哪一方最有能力控制任何明確解決方案的過(guò)程和結(jié)果，就將責(zé)任分擔(dān)給該方。依照這一原則，或許要采用不同的解決方案應(yīng)對(duì)退役和放射性廢物管理領(lǐng)域各自的問(wèn)題。

核退役正迅速成為一種可擴(kuò)展的工業(yè)活動(dòng)。截至2021年4月，全球已關(guān)閉192座核反應(yīng)堆，其中許多處于不同的退役階段。關(guān)閉商業(yè)反應(yīng)堆數(shù)量最多的是美國(guó)、英國(guó)和德國(guó)。16座反應(yīng)堆的退役工作已經(jīng)完全結(jié)束，其中13座在美國(guó)，3座在德國(guó)(核能機(jī)構(gòu)，2016a：p.25-27)。在退役領(lǐng)域，所需的技能組合、潛在風(fēng)險(xiǎn)的概況和時(shí)間周期通常與運(yùn)營(yíng)商的能力、風(fēng)險(xiǎn)管控能力以及其股東任期相匹配。相關(guān)的法律義務(wù)(即回歸綠地)均已明確界定，不太可能改變。成本估算的方法正在編纂中，特別是核能機(jī)構(gòu)正在積累經(jīng)驗(yàn)，并已建立基準(zhǔn)。美國(guó)甚至出現(xiàn)了一個(gè)二級(jí)市場(chǎng)，退役責(zé)任在工業(yè)實(shí)體之間進(jìn)行交易。雖然把退役當(dāng)作一種標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)活動(dòng)還為時(shí)過(guò)早，但該行業(yè)明顯的系統(tǒng)化和成熟度表明，交易成本可以進(jìn)一步降低，最終可以依靠市場(chǎng)將私人和社會(huì)成本降到最低。

在放射性廢物管理領(lǐng)域，這種情況要少得多。一般來(lái)說(shuō)，時(shí)間跨度要長(zhǎng)得多，而且更不確定。技術(shù)選擇也多種多樣。雖然許多國(guó)家認(rèn)定深層地質(zhì)處置庫(kù)為放射性廢物管理的最終解決方法，但這一類別廣泛，各個(gè)項(xiàng)目之間差異很大。成本因國(guó)家、地點(diǎn)、技術(shù)、時(shí)間以及包裝、可回收性等因素而不同。由于放射性廢物管理項(xiàng)目的特殊性質(zhì)，其存在一種根本的不確定性，而私營(yíng)企業(yè)對(duì)此并不十分了解：

1. 在為遙遠(yuǎn)的未來(lái)設(shè)想的解決方案中，存在著法律和監(jiān)管不確定性。這涉及到退役和放射性廢物管理長(zhǎng)期處置方案和臨時(shí)解決方案，如延長(zhǎng)臨時(shí)存貯時(shí)間。

2. 即便技術(shù)選擇因雙邊壟斷或寡頭壟斷具有良好的特性，由于幾乎沒(méi)有定價(jià)基準(zhǔn)，但成本也存在某種不確定性。

3. 最后，在決策前的準(zhǔn)備階段和決策階段，社會(huì)偏好存在普遍不確定性。大多數(shù)核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)還沒(méi)有決定其乏燃料和放射性廢物的最終處置地點(diǎn)。

簡(jiǎn)而言之，目前在放射性廢物管理領(lǐng)域的未來(lái)選擇還不夠明確，無(wú)法讓私人主體評(píng)估、管理并分散相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。換言之，市場(chǎng)解決方案還很遙遠(yuǎn)，可能永遠(yuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。這表明，在退役和放射性廢物管理領(lǐng)域，有關(guān)責(zé)任的適當(dāng)分配有根本區(qū)別。就退役而言，如果有相對(duì)明確的技術(shù)解決方案，而且時(shí)限與工業(yè)項(xiàng)目的期限相一致，則確實(shí)應(yīng)將責(zé)任，包括提供充足資金的責(zé)任分配給相關(guān)工業(yè)企業(yè)。放射性廢物管理的情況則不同，其解決方案可能是在很長(zhǎng)一段時(shí)間后才制定出來(lái)，或者受制于不斷變化的政治和社會(huì)偏好。在這種情況下，經(jīng)濟(jì)理論反其道而行之，即界定最終目標(biāo)、制定技術(shù)解決方案、供資甚至實(shí)施方案可能都由一個(gè)行為主體負(fù)責(zé)。

在放射性廢物管理領(lǐng)域，國(guó)家政府似乎是唯一可信的行動(dòng)主體，能夠組織或監(jiān)督開(kāi)放式社會(huì)進(jìn)程，為制定政策做準(zhǔn)備。這些進(jìn)程只有隨著時(shí)間的推移才會(huì)向特定的技術(shù)解決方案靠攏。原則上，如果有一天，社會(huì)偏好、技術(shù)方案和成本都得到了充分的規(guī)定，各國(guó)將再次構(gòu)建不同的激勵(lì)機(jī)制。然而，很難想象放射性廢物管理中與處理高放廢物和乏燃料相關(guān)的部分可以完全脫離政治領(lǐng)域。

從線性方法到循環(huán)方法來(lái)設(shè)想資金是否充足(包括關(guān)于貼現(xiàn)的專門章節(jié))

目前采用簡(jiǎn)單的線性決策框架來(lái)解決退役和放射性廢物管理資金是否充足的問(wèn)題，該方法假設(shè)未來(lái)成本、貼現(xiàn)率、資本回報(bào)率或核電站運(yùn)行壽期等關(guān)鍵參數(shù)將在幾十年內(nèi)保持穩(wěn)定。更復(fù)雜的框架將與隨機(jī)置信區(qū)間一起作用，同時(shí)保留一個(gè)簡(jiǎn)單且單向的邏輯：將假定的未來(lái)成本折算到現(xiàn)在。

然而，本報(bào)告提出了循環(huán)決策框架，在該框架中，融資體系的所有要素在變化的同時(shí)相互補(bǔ)充。預(yù)計(jì)未來(lái)成本按假定的社會(huì)貼現(xiàn)率進(jìn)行貼現(xiàn)，資金是否充足不再需要通過(guò)比較貼現(xiàn)后的預(yù)計(jì)未來(lái)成本和應(yīng)計(jì)資金來(lái)界定。相反，評(píng)估資金是否充足的方法是考慮決策過(guò)程是否顧及了關(guān)鍵參數(shù)的變化，其方式是否足夠穩(wěn)健和成熟，以便能在不同的環(huán)境中不斷調(diào)整。這些關(guān)鍵參數(shù)將包括設(shè)想的技術(shù)解決方案及其成本、構(gòu)成資產(chǎn)和回報(bào)率，以及核電站運(yùn)行壽期和不斷變化的社會(huì)偏好(見(jiàn)圖ES.1)。

圖ES.1：循環(huán)框架的圖形表述

私人成本/社會(huì)成本

雖然線性框架中從預(yù)計(jì)成本到流動(dòng)資產(chǎn)的單向因果關(guān)系過(guò)于簡(jiǎn)單，但只要利益相關(guān)者意識(shí)到它的局限性，它仍然是一個(gè)可用的出發(fā)點(diǎn)。即使它的透明性和簡(jiǎn)潔性在一定程度上是虛構(gòu)的，也在建立融資體系、信息化基礎(chǔ)設(shè)施和法律義務(wù)方面起到一定作用。然而這個(gè)框架并不完整，因?yàn)樗鼰o(wú)法用于存在根本不確定性的地方。

如今，諸多框架條件正在發(fā)生重大變化，包括宏觀經(jīng)濟(jì)框架條件、能源政策制定、社會(huì)偏好或電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，如何在這些變化下保持融資體系的穩(wěn)健性是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。這種不確定性被退役和放射性廢物管理的融資背景放大：當(dāng)前決策和最終實(shí)施之間有很長(zhǎng)的延遲，技術(shù)和成本的高度不確定性，以及相當(dāng)?shù)恼蚊舾行浴Ｑh(huán)方法基于五種原則：

1. 相互依賴和雙向因果關(guān)系：融資體系內(nèi)所有要素相互連接，因果關(guān)系復(fù)雜且雙向。

2. 成本估計(jì)的內(nèi)生性：退役或放射性廢物管理的成本不是一個(gè)客觀的外生數(shù)字，而是由政治、監(jiān)管和技術(shù)選擇以及融資體系邊界的重新劃分決定的。

3. 適應(yīng)性：所有要素，包括成本估算、預(yù)期收入和責(zé)任分擔(dān)，都必須能夠適應(yīng)內(nèi)生變化(如社會(huì)偏好的變化)和外生變化。

4. 非連續(xù)變化的可能性：技術(shù)變革和政治選擇會(huì)帶來(lái)非連續(xù)的變化，需要在初始假設(shè)之外進(jìn)行徹底調(diào)整。

5. 有利益相關(guān)者參與的定期修訂：必須按事先規(guī)定的間隔定期進(jìn)行修訂，通過(guò)適當(dāng)?shù)南到y(tǒng)程序使之合法化，并讓所有利益相關(guān)者參與進(jìn)來(lái)。

循環(huán)方法的本質(zhì)是，融資體系的必要演變可以由融資體系的任何給定要素觸發(fā)，包括經(jīng)濟(jì)框架條件的變化，縮短或延長(zhǎng)核電站運(yùn)行壽期的政治決定，放射性廢物管理的新技術(shù)或法律選擇，或加速或延遲實(shí)施放射性廢物管理解決方案的新社會(huì)壓力。就其本質(zhì)而言，循環(huán)方法具備適應(yīng)性和迭代性。

特別是，循環(huán)方法認(rèn)為放射性廢物管理是一個(gè)社會(huì)政治問(wèn)題，也是一個(gè)工商業(yè)問(wèn)題。這并不免除運(yùn)營(yíng)商及其客戶的財(cái)政義務(wù)，而這些義務(wù)是建造和運(yùn)營(yíng)核電站的原始社會(huì)契約的一部分。然而，一旦運(yùn)營(yíng)商支付了他們的那份公平份額——公平是從國(guó)家層面決定的政治問(wèn)題——如果一些決策既不影響運(yùn)營(yíng)商發(fā)揮能力，也不影響他們的合法權(quán)利，則運(yùn)營(yíng)商不是承擔(dān)決策責(zé)任的最佳人選。例如，兩個(gè)與成本緊密相關(guān)的參數(shù)：深層地質(zhì)處置庫(kù)的建設(shè)時(shí)間或地點(diǎn)，都不是電力公司所能決定的。即使其參與了這一過(guò)程，但有些情況下也會(huì)導(dǎo)致棘手的法律和行政問(wèn)題。

人們還應(yīng)該注意到，適應(yīng)性或循環(huán)方法并不意味著常期不確定性。關(guān)鍵參數(shù)或各自責(zé)任的變化將隨著時(shí)間的推移逐步且慎重地進(jìn)行。關(guān)鍵是要建立系統(tǒng)化程序，以便根據(jù)不斷變化的情況和政治決定來(lái)調(diào)整融資體系。甚至，比具體的財(cái)務(wù)假設(shè)更為重要的是修訂過(guò)程、系統(tǒng)設(shè)置和分配安排。最終，融資體系的財(cái)政可持續(xù)性也取決于整體框架的政治可持續(xù)性以及決策過(guò)程的公平程度。

關(guān)于貼現(xiàn)率的專門章節(jié)

貼現(xiàn)率決定了目前人們?nèi)绾慰紤]未來(lái)的收入和負(fù)債，還決定了如何權(quán)衡當(dāng)代人和后代人的福祉。因此，貼現(xiàn)率是代際間隱性社會(huì)契約的一個(gè)關(guān)鍵要素，而退役和放射性廢物管理的融資也依賴于此。貼現(xiàn)率根據(jù)時(shí)間決定未來(lái)預(yù)計(jì)成本如何轉(zhuǎn)化為當(dāng)前所需的資產(chǎn)。

從傳統(tǒng)來(lái)看，計(jì)算公共部門項(xiàng)目?jī)衄F(xiàn)值(NPV)時(shí)使用的社會(huì)貼現(xiàn)率低于金融市場(chǎng)中資本成本的私人貼現(xiàn)率。這與經(jīng)濟(jì)原因有充分關(guān)系。如果政府贊同代際公平原則，則其更應(yīng)關(guān)心后代福祉。由于政府或直接或隱晦地給予擔(dān)保，大型公共部門項(xiàng)目的資本成本往往也較低。政府能夠以較低的成本提供這種擔(dān)保，因?yàn)樗鼈兛梢詫L(fēng)險(xiǎn)集中并分散到諸多項(xiàng)目和個(gè)人身上。

因?yàn)槭袌?chǎng)利率極低，遠(yuǎn)低于歷史上2%或3%的社會(huì)利率，而社會(huì)利率也決定了未來(lái)項(xiàng)目融資所需的資產(chǎn)等級(jí)，因此有關(guān)設(shè)定適當(dāng)貼現(xiàn)率的討論已經(jīng)亂作一團(tuán)。2021年4月，美國(guó)20年期國(guó)債的實(shí)際收益率為負(fù)0.2%。美國(guó)國(guó)債收益率是全球資產(chǎn)定價(jià)基準(zhǔn)，由于其流動(dòng)性和美國(guó)政府的信用度，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)率也由美國(guó)國(guó)債確定。

自2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來(lái)，所有經(jīng)合組織成員國(guó)都實(shí)行了所謂“量化寬松”的擴(kuò)張性貨幣政策，因此，政府債券等無(wú)風(fēng)險(xiǎn)和低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的回報(bào)率非常低。這并不一定意味著近年來(lái)所有核燃料循環(huán)后段融資體系的財(cái)務(wù)回報(bào)率都很低。若將一部分資金投資于股票和其他風(fēng)險(xiǎn)較高的資產(chǎn)，則可以從“資產(chǎn)價(jià)格通脹”，即特定金融資產(chǎn)的價(jià)格上漲中收獲頗豐。盡管低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的回報(bào)率非常低，但沒(méi)有任何跡象表明退役和放射性廢物管理的責(zé)任資金出現(xiàn)危機(jī)。

然而，一些發(fā)展值得關(guān)注。用于確定資金需求的貼現(xiàn)率在各成員國(guó)之間仍有較大差異。一些成員國(guó)選擇降低計(jì)算所需流動(dòng)資產(chǎn)的貼現(xiàn)率，對(duì)負(fù)債持有人產(chǎn)生重大影響;或選擇擴(kuò)大范圍，將具有較高回報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)包括在內(nèi)，或者雙管齊下。這其中大部分做法是非常明智的。然而，風(fēng)險(xiǎn)更大的投資意味著在支付時(shí)出現(xiàn)資金短缺的風(fēng)險(xiǎn)也就更高。以合理的確定性在未來(lái)某個(gè)特定日期精準(zhǔn)使用資金，這在過(guò)去是可能的，比如說(shuō)可以利用指數(shù)化債券，但現(xiàn)在變得更加具有挑戰(zhàn)性。最近發(fā)生的一些事件更說(shuō)明了這一點(diǎn)，如2020年和2021年的新冠病毒危機(jī)。目前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)是另一證明，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)支持高度靈活的融資體系，并將責(zé)任分擔(dān)給有能力調(diào)整放射性廢物管理解決方案，或通過(guò)財(cái)政、貨幣手段彌補(bǔ)任何潛在短缺的一方。

對(duì)污染者負(fù)擔(dān)原則(PPP)更寬泛的解讀

在絕大多數(shù)核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)中，退役和放射性廢物管理的責(zé)任分擔(dān)是基于污染者負(fù)擔(dān)原則由污染者負(fù)擔(dān)。基于庇古(Pigou)在社會(huì)成本方面的工作，經(jīng)合組織在1972年首次提出了這一概念，隨后定期進(jìn)行解釋說(shuō)明并加以完善。污染者負(fù)擔(dān)原則旨在確保環(huán)境損害充分內(nèi)部化。正如其名稱所示，污染者負(fù)擔(dān)原則的主要內(nèi)涵是污染者應(yīng)該對(duì)其制造的污染和由此支付的任何社會(huì)成本負(fù)責(zé)。這個(gè)概念也可以適用于退役和放射性廢物管理，在這兩大領(lǐng)域中，污染者負(fù)擔(dān)原則意味著核電站運(yùn)營(yíng)商有責(zé)任承擔(dān)退役和放射性廢物管理的費(fèi)用，隨后將其轉(zhuǎn)移給電力客戶。它特別要求制定財(cái)政手段，以支付所有退役費(fèi)用，并確保安全和可靠地處置廢物(核能機(jī)構(gòu)，2006：p.33)。

人們形成高度共識(shí)，當(dāng)代人不應(yīng)該為后代留下任何無(wú)資金準(zhǔn)備的負(fù)債。這種信念在放射性廢物管理方面尤為重要，因?yàn)樨?cái)務(wù)承諾可能在幾十年、一個(gè)世紀(jì)或更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都有效。同樣眾所周知的是，乏燃料和高放廢物的電離輻射可以持續(xù)數(shù)千年之久。在良好的條件下，通過(guò)適當(dāng)?shù)馁A存或處置方案，可以將影響減至最小。然而，為了對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)，這些解決方案必須要有令人信服的構(gòu)思過(guò)程、實(shí)施方式并有充足的資金。

作為討論退役和放射性廢物管理資金的一個(gè)切入點(diǎn)，污染者負(fù)擔(dān)原則很好地服務(wù)于核領(lǐng)域。它將繼續(xù)在該領(lǐng)域發(fā)揮作用，正如下文所述，如果要將其應(yīng)用于管理高放廢物和乏燃料領(lǐng)域，就需要從更寬泛的角度對(duì)其進(jìn)行解讀。應(yīng)當(dāng)明確，這種更為寬泛的解釋不會(huì)改變污染者負(fù)擔(dān)原則固有的公平觀念。

事實(shí)上，“污染者或使用者應(yīng)該對(duì)其活動(dòng)產(chǎn)生的全部成本負(fù)責(zé)”的理念和“外部性完全內(nèi)化”的經(jīng)濟(jì)效率原則只有在一些假設(shè)下才是一致的，而這些假設(shè)并不都適用于放射性廢物管理。其中最為重要的是，決策是在具有下述認(rèn)知和固定參數(shù)的局部均衡框架下作出：污染者完全控制、且熟知減排技術(shù)成本和與之活動(dòng)相關(guān)的社會(huì)成本。然而在放射性廢物管理領(lǐng)域，污染者，也就是放射性廢物的生產(chǎn)者，無(wú)力控制他們的“私人”減排成本，即深層地質(zhì)處置庫(kù)或替代解決方案的成本。如上文所述，這些成本不僅不在污染者的控制之下，而且在大多數(shù)情況下，在很大程度上仍是未知的。此外，社會(huì)成本，即放射性廢物對(duì)公眾造成的成本，是基于不斷變化的社會(huì)觀念產(chǎn)生的。這并不意味著它們不會(huì)真實(shí)發(fā)生。然而，下述觀點(diǎn)使我們無(wú)法接受：根據(jù)廢物數(shù)量征收適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，既符合未來(lái)放射性廢物管理解決方案的邊際成本，又符合邊際社會(huì)成本。

選擇的政治性、資金構(gòu)成和支付之間的長(zhǎng)期滯后性以及其巨大的不確定性，嚴(yán)重制約了污染者負(fù)擔(dān)原則的實(shí)際應(yīng)用。污染者負(fù)擔(dān)原則的精神內(nèi)核是激勵(lì)那些對(duì)社會(huì)成本負(fù)責(zé)的人，使整體成本(即私人和社會(huì)成本)的總和最小化，以實(shí)現(xiàn)福利最大化。這一原則的前提假設(shè)是“污染者”熟知并控制這些成本。然而，在放射性廢物管理領(lǐng)域，作為社會(huì)成本的生產(chǎn)者，核運(yùn)營(yíng)商在決策時(shí)并沒(méi)有掌握足夠的信息，無(wú)法通過(guò)任何形式實(shí)現(xiàn)福利最大化。在許多情況下，在實(shí)施相關(guān)的放射性廢物管理戰(zhàn)略時(shí)，原來(lái)的運(yùn)營(yíng)商甚至不再參與其中。

在放射性廢物管理領(lǐng)域，政府負(fù)責(zé)選擇適當(dāng)?shù)慕鉀Q方案，決定技術(shù)、地點(diǎn)和時(shí)間，以及工業(yè)(私人)和社會(huì)成本。只有政府才有能力合法地權(quán)衡工業(yè)成本和社會(huì)成本，如果做得好，將確保福利最大化。鑒于政府制定了放射性廢物管理領(lǐng)域的所有參數(shù)，根據(jù)前面提到的法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的精神，最有效的解決方案也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和財(cái)務(wù)責(zé)任。

如果這似乎與污染者負(fù)擔(dān)原則的“污染者應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任”的中心宗旨相矛盾，這種矛盾也只是表象。正如已經(jīng)指出的那樣，任何責(zé)任和財(cái)務(wù)負(fù)債的轉(zhuǎn)移都必須伴隨著放射性廢物管理融資資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移。如有必要，可根據(jù)當(dāng)前或未來(lái)可能出現(xiàn)的任何短缺調(diào)整轉(zhuǎn)移政策。將責(zé)任轉(zhuǎn)移給控制成本、最有能力管理不確定性的一方，這與污染者負(fù)擔(dān)原則的目的非常吻合。如果處理得好——而且毫無(wú)疑問(wèn)，這種轉(zhuǎn)移需要精心準(zhǔn)備，仔細(xì)執(zhí)行——轉(zhuǎn)移責(zé)任及高放廢物及乏燃料的管理資金，將是最有效的解決方案，從經(jīng)濟(jì)層面看如此，從整體福利優(yōu)化的角度看亦然。這也是公平的，因?yàn)橘Y金的來(lái)源將主要依靠運(yùn)營(yíng)商向電力客戶收取的附加費(fèi)用。因此，有必要對(duì)污染者負(fù)擔(dān)原則進(jìn)行更寬泛的解讀，以保持其原有精神的一致性。

資金形式、投資策略和成本估算

報(bào)告還概述了核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)退役和放射性廢物管理的主要融資安排和投資戰(zhàn)略。像任何其他形式的投資一樣，退役和放射性廢物管理融資需要在投資回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)之間做出適當(dāng)權(quán)衡。當(dāng)然，保護(hù)并保障資金安全是最高優(yōu)先項(xiàng)。在多數(shù)核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)中，放射性廢物管理資金往往以低風(fēng)險(xiǎn)的方式依法進(jìn)行管理，例如將其存入財(cái)政部的托管賬戶或投資于國(guó)家政府債券。國(guó)家研究表明，鑒于這類投資的利率非常低，一些成員國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)擴(kuò)大了可投資資金的資產(chǎn)范圍，將股權(quán)、房地產(chǎn)，有時(shí)甚至私募股權(quán)納入其中。

少數(shù)成員國(guó)也在考慮采取額外的標(biāo)準(zhǔn)管理退役和放射性廢物管理資金，如在環(huán)境、社會(huì)和公司治理(ESG)方面的投資績(jī)效。就目前而言，雖然這是整個(gè)投資界的一大主題，但對(duì)于持有數(shù)百億美元的公共基金來(lái)說(shuō)，這一點(diǎn)可能在未來(lái)幾十年都尤其重要。迄今為止，核領(lǐng)域一直沒(méi)有提供有關(guān)這方面的相關(guān)指示。然而，在退役和放射性廢物管理領(lǐng)域，經(jīng)常有數(shù)額相當(dāng)可觀的資金投入其中，所以ESG標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題已不容忽視。一些投資活動(dòng)旨在保障核能系統(tǒng)的長(zhǎng)期可持續(xù)性，為此采取的辦法是為核燃料循環(huán)后段管理提供充足資金，而燃料循環(huán)后段往往具有政治社會(huì)敏感性。ESG標(biāo)準(zhǔn)對(duì)這些投資活動(dòng)尤其重要。將ESG標(biāo)準(zhǔn)明確納入投資目標(biāo)將為總體上的可持續(xù)投資提供重要支撐，甚至可能影響公眾對(duì)退役和放射性廢物管理及其融資的認(rèn)知。

核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)還通過(guò)各種戰(zhàn)略來(lái)解決資金管理和績(jī)效方面的不確定性，以減少與退役和放射性廢物管理相關(guān)的融資機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)。有關(guān)國(guó)家限制和審查制度已經(jīng)確立，以確保除最極端的情況外，所有情況下都有足夠的資金，盡管融資體系結(jié)構(gòu)在核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)之間可能有很大差異(核能機(jī)構(gòu)，2016a：p.128-9)。可以通過(guò)幾個(gè)機(jī)制來(lái)推進(jìn)對(duì)資金的保護(hù)，最主要的是設(shè)立擔(dān)保和投資限制。

需要定期審查資金，國(guó)家案例研究詳細(xì)介紹了近年來(lái)為保持和提高資金的充足性而進(jìn)行的變革。鑒于所涉及的問(wèn)題，特別是與放射性廢物管理有關(guān)的問(wèn)題存在時(shí)間長(zhǎng)、政治性強(qiáng)，關(guān)鍵問(wèn)題不是要保持特別高的審查頻率，而是要盡可能地拓寬審查范圍。其中，資金透明度和利益相關(guān)者的參與度是關(guān)鍵要素。

如前所述，特別是對(duì)于高放廢物和乏燃料，財(cái)務(wù)可持續(xù)性最終是建立在可以采用多種方案的政治可持續(xù)性的基礎(chǔ)上。因此，要確保退役和放射性廢物管理資金充足，就需要具備技術(shù)、法律、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政方面的綜合能力，并保持高度的政治敏感性。

關(guān)于核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)退役和放射性廢物管理融資安排的12個(gè)案例研究

關(guān)于核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)退役和放射性廢物管理融資安排的12個(gè)案例研究提供了具體的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)證，以補(bǔ)充概念框架中考慮的事項(xiàng)。綜合來(lái)看，它們傳達(dá)了雙重信息。首先，國(guó)家特性非常重要。國(guó)家歷史、系統(tǒng)安排、核工業(yè)的規(guī)模和作用，都是決定當(dāng)前和未來(lái)融資安排形式的重要因素。其次，幾乎所有成員國(guó)都實(shí)施了案例研究中的變革，只是形式各有不同。變革適應(yīng)的程度和速度差別很大，范圍包括從可投資資產(chǎn)類別的輕微調(diào)整到責(zé)任和資產(chǎn)的全面轉(zhuǎn)移。各國(guó)開(kāi)展變革的原因也不盡相同。對(duì)一些成員國(guó)來(lái)說(shuō)，這可能是由于新宏觀經(jīng)濟(jì)或核運(yùn)營(yíng)商的電力市場(chǎng)發(fā)生變化。對(duì)其他成員國(guó)來(lái)說(shuō)，這更可能是出于對(duì)國(guó)家核戰(zhàn)略等更廣泛考量。

然而，盡管存在這些差異，在所有情況下，與最初的線性方法藍(lán)圖相比，各國(guó)都在采取謹(jǐn)慎試探態(tài)度，使融資安排更加靈活。如今的融資體系已經(jīng)不再是一個(gè)簡(jiǎn)單概念，即它足以將未來(lái)某一時(shí)刻特定技術(shù)解決方案的未來(lái)貼現(xiàn)成本與核電公司投資于無(wú)風(fēng)險(xiǎn)政府債券的穩(wěn)定累積資產(chǎn)相匹配。然而，國(guó)家研究也表明，這些變革以一種隱晦的、局部的和臨時(shí)的方式進(jìn)行，并未參照一種清晰的替代框架。如果仍要建立一個(gè)完整的新框架，本報(bào)告正是為了提供一些概念參考和語(yǔ)言要素，以便通過(guò)一種更明確和系統(tǒng)的方式討論這些變化。

然而，12個(gè)案例研究中所描述的不同變化使人信服，并成為未來(lái)進(jìn)一步思考適合退役和放射性廢物管理融資安排的有力資源。案例研究還表明，盡管可能需要進(jìn)行重大調(diào)整以促進(jìn)政策發(fā)展，但融資體系不受其影響。只有完整的國(guó)家研究才能可靠地傳達(dá)這些互動(dòng)情況。以下段落介紹了一些重點(diǎn)，這些重點(diǎn)需要結(jié)合背景才能充分理解。

盡管目前核能為其提供約一半的電力，但比利時(shí)已決定在2025年前將其逐步淘汰。在這種情況下，比利時(shí)對(duì)其退役和放射性廢物管理的融資體系進(jìn)行了一些調(diào)整。其中最引人注目的有兩點(diǎn)，一是降低后段解決方案成本估算中使用的貼現(xiàn)率，二是將行業(yè)持有的退役資金與公共實(shí)體持有的長(zhǎng)期放射性廢物管理活動(dòng)資金分離。比利時(shí)也將不再允許將相當(dāng)一部分的構(gòu)成資金借回給核運(yùn)營(yíng)商。

加拿大的融資方案以國(guó)家層面、省級(jí)層面和許可證持有人之間的責(zé)任分擔(dān)為特征，主要依靠一套財(cái)務(wù)擔(dān)保政策。最大的許可證持有人安大略電力公司(OPG)由安大略省全資擁有，與安大略省簽訂了1999年安大略省核能基金協(xié)議(ONFA)，此協(xié)議每五年更新一次。從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，加拿大對(duì)放射性廢物最終處置戰(zhàn)略采取了分階段適應(yīng)性管理(APM)的方法，并隨著社會(huì)和技術(shù)條件的發(fā)展而靈活調(diào)整。

芬蘭是實(shí)施放射性廢物處置方案的全球領(lǐng)先者，正在建設(shè)全球第一個(gè)深層地質(zhì)處置庫(kù)。該處置庫(kù)預(yù)計(jì)于2025年投入運(yùn)行。芬蘭通過(guò)國(guó)家核廢物管理基金會(huì)籌集資金，該基金會(huì)確保核運(yùn)營(yíng)商提供的構(gòu)成資產(chǎn)和證券的總和與其責(zé)任相一致。核運(yùn)營(yíng)商和芬蘭國(guó)家都有權(quán)以提供證券為抵押，借入其各自資金持有量的75%。每三年重新評(píng)估資金是否充足。未來(lái)負(fù)債的計(jì)算不采用貼現(xiàn)率，這避免了一些會(huì)計(jì)問(wèn)題，特別是在資產(chǎn)回報(bào)率低的環(huán)境下。

在法國(guó)，未來(lái)退役和放射性廢物管理負(fù)債的折現(xiàn)值由核運(yùn)營(yíng)商法國(guó)電力公司(EDF)以不可讓渡的專用資產(chǎn)形式持有。每年都重新審查資金是否充足。最近一次審查決定大幅上調(diào)Cigéo深層地質(zhì)處置庫(kù)項(xiàng)目的預(yù)期成本，該項(xiàng)目目前正在建設(shè)一座地下實(shí)驗(yàn)室。法國(guó)的乏燃料有很大一部分是經(jīng)過(guò)后處理的，這帶來(lái)了相對(duì)短期的債務(wù)。后處理成本確實(shí)被視為運(yùn)營(yíng)成本，在運(yùn)營(yíng)期間作為經(jīng)常性支出的一部分支付，沒(méi)有義務(wù)撥出專項(xiàng)資金。法國(guó)政府擁有法國(guó)電力公司85%的股份。這為能在有需要時(shí)提供充足資金提供了額外保障，但也意味著要在透明度和溝通方面作出特別努力。

繼2011年決定逐步淘汰核電后，德國(guó)最后一座商業(yè)反應(yīng)堆將在2022年底退出電網(wǎng)。在這種情況下，德國(guó)對(duì)退役和放射性廢物管理的融資體系進(jìn)行了大幅修訂。退役資金仍由運(yùn)營(yíng)商承擔(dān)，而放射性廢物管理和構(gòu)成資金的負(fù)債，加上彌補(bǔ)不確定性的35%的附加費(fèi)，則由國(guó)家承擔(dān)。這樣，放射性廢物管理所有財(cái)務(wù)、法律和行政方面的事宜都在同一系統(tǒng)下進(jìn)行處理，并在2031年之前決定長(zhǎng)期貯存和處置的政治可持續(xù)解決方案。

在日本，福島第一核電站事故、電力市場(chǎng)自由化以及將核反應(yīng)堆運(yùn)行壽期設(shè)定為40年(甚至60年)的監(jiān)管改革，都加強(qiáng)了對(duì)退役和放射性廢物管理的融資體系的管理。謹(jǐn)慎的管理和切合實(shí)際的貼現(xiàn)率，特別是放射性廢物管理的最終處置基金能確保即使在目前的低利率環(huán)境下，資金也是充分的。每年都評(píng)估資金是否充足。除了退役、放射性廢物管理和乏燃料后處理的融資體系外，還建立了一個(gè)專門針對(duì)受事故影響的反應(yīng)堆的補(bǔ)充安排。福島第一核電站事故突顯出公私密切合作的重要性。

韓國(guó)退役和放射性廢物管理的資金充足性由韓國(guó)放射性廢物管理局(KORAD)負(fù)責(zé)監(jiān)督，該局特別負(fù)責(zé)管理放射性廢物管理基金(RWMF)，每年都對(duì)其進(jìn)行評(píng)估。最近根據(jù)預(yù)期回報(bào)對(duì)貼現(xiàn)率進(jìn)行審查，這增加了與未來(lái)放射性廢物管理責(zé)任相匹配所需的流動(dòng)資產(chǎn)。韓國(guó)設(shè)想的是，放射性廢物管理由韓國(guó)放射性廢物管理局負(fù)責(zé)，退役由核運(yùn)營(yíng)商韓國(guó)水電與核電公司(KHNP)負(fù)責(zé)，政府擁有該公司的多數(shù)股權(quán)。然而，就目前而言，放射性廢物仍由韓國(guó)水電與核電公司管理。兩個(gè)組織在成本假設(shè)和貼現(xiàn)率方面的差異正在調(diào)和中，但可能需要所有行為主體進(jìn)一步適應(yīng)新的政策意圖——例如不希望按原定計(jì)劃延長(zhǎng)核電站運(yùn)行壽期。

在西班牙，退役和放射性廢物管理被認(rèn)為是由國(guó)家負(fù)責(zé)的基本公共服務(wù)。因此，它們都由國(guó)有企業(yè)西班牙放射性廢物國(guó)家管理公司(Enresa)管理。退役和放射性廢物管理和融資在同一系統(tǒng)中進(jìn)行，這使工作更明確，具有良好的可預(yù)見(jiàn)性。同時(shí)，這需要對(duì)未來(lái)成本和許可證持有人的出資進(jìn)行現(xiàn)實(shí)的估計(jì)，以避免將剩余的財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)移給國(guó)家，從而最終轉(zhuǎn)移給納稅人。最新的收費(fèi)調(diào)整政策是在2020年制定的。即將出臺(tái)的第七版放射性廢物通用計(jì)劃將進(jìn)一步平衡資金流，為許可證持有人和Enresa的中長(zhǎng)期資金提供額外的確定性。

2015年許可證持有人決定繼續(xù)運(yùn)營(yíng)瑞典的多座核電站，其中兩座因虧損而關(guān)閉，這凸顯了確保瑞典退役和放射性廢物管理資金充足的重要性。此后，瑞典政府將核廢物基金的監(jiān)管責(zé)任從安全管理局(SSM)移交給瑞典國(guó)債管理局(SNDO)，同時(shí)增加可投資的資產(chǎn)類別。瑞典對(duì)核廢物進(jìn)行集中貯存，一個(gè)深層地質(zhì)處置庫(kù)項(xiàng)目正處于最后認(rèn)證階段。每三年重新評(píng)估資金是否充足并進(jìn)行成本估算。此外，詳細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估力求確保四個(gè)核運(yùn)營(yíng)商繳納的費(fèi)用與責(zé)任相符。

瑞士的退役和放射性廢物管理融資體系基于兩個(gè)外部基金，每年審查一次資產(chǎn)，每五年重新考量一次成本估算。自2015年以來(lái)，瑞士多次仔細(xì)修改其計(jì)算資金充足率的規(guī)則。從而降低了假設(shè)的資產(chǎn)回報(bào)率，同時(shí)重新評(píng)估了參考成本以及潛在的不準(zhǔn)確性和風(fēng)險(xiǎn)。新規(guī)則于2020年生效。如果遇到資金短缺的情況，瑞士還有兩道防線。首先，如果單一核運(yùn)營(yíng)商無(wú)法承擔(dān)其責(zé)任，則所有核運(yùn)營(yíng)商集體承擔(dān)財(cái)務(wù)責(zé)任。其次，如果其他所有方法都宣告失敗，聯(lián)邦政府僅可以在聯(lián)邦議會(huì)的授權(quán)下介入。

在英國(guó)，退役和放射性廢物管理融資體系由三個(gè)分支組成：第一個(gè)針對(duì)的是如今由法電能源公司(EDF Energy)運(yùn)營(yíng)的核電站;第二個(gè)針對(duì)的是歷史遺留廢物，包括由核退役管理局(NDA)管理的塞拉菲爾德(Sellafield)場(chǎng)區(qū);第三個(gè)針對(duì)的是2008年能源法頒布之后建設(shè)的核電廠。通過(guò)專項(xiàng)資金，為現(xiàn)有核電站以及2008年后建成的核電站提供退役和放射性廢物管理資金。后者必須采取一種投資策略，隨著反應(yīng)堆壽命的結(jié)束，也就是付款的臨近，其財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之降低。這就允許政府在早期階段采取風(fēng)險(xiǎn)更高的策略。而對(duì)成本和進(jìn)度具有重大不確定性的遺留廢物的管理，則由中央政府預(yù)算資助。使用基于市場(chǎng)的利率來(lái)估計(jì)核退役管理局的責(zé)任，近期該利率轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)利率，表明目前在核算退役和放射性廢物管理責(zé)任方面仍面臨挑戰(zhàn)。

在美國(guó)，由行業(yè)負(fù)責(zé)管理退役以及中、低放廢物。管理乏燃料的責(zé)任轉(zhuǎn)移至聯(lián)邦政府，作為交換，運(yùn)營(yíng)商需要向納入國(guó)家預(yù)算的核廢物基金繳納費(fèi)用。然而，由于復(fù)雜政治力量間的相互掣肘，深層地質(zhì)處置庫(kù)遲遲未能啟動(dòng)建設(shè)，政府沒(méi)有足夠的能力接管乏燃料。因此，電力公司花費(fèi)了比預(yù)期更長(zhǎng)的時(shí)間，以分散的方式在現(xiàn)場(chǎng)貯存乏燃料，核廢物費(fèi)在2014年被設(shè)定為零，而且數(shù)起賠償訴訟都獲得成功。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，即使是構(gòu)思精巧、資金充足的系統(tǒng)，也會(huì)因?yàn)槟切┳尰炯僭O(shè)失效的政治決策而變得不穩(wěn)定。在缺少深層地質(zhì)處置庫(kù)的情況下，政府正在研究制定一套全面的臨時(shí)貯存方案，作為備選項(xiàng)。就目前而言，政府撥款是最后的資金形式，以維持日常運(yùn)營(yíng)。推進(jìn)放射性廢物管理的長(zhǎng)期解決方案，可能需要在制度層面付出努力，系統(tǒng)且仔細(xì)地研究，將主要利益相關(guān)者聚集在一起，以實(shí)現(xiàn)政治可持續(xù)性，進(jìn)而也可以轉(zhuǎn)化為融資體系的完全財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

影響良好政策實(shí)踐的要素

本報(bào)告闡述了現(xiàn)代化、面向未來(lái)的政策理論，以及在多種情形下的政策實(shí)踐，以確保退役和放射性廢物管理資金充足。這樣的政策不再將當(dāng)前資產(chǎn)的估算與高度不確定的未來(lái)責(zé)任進(jìn)行比較，這些責(zé)任是以社會(huì)貼現(xiàn)率貼現(xiàn)的，而社會(huì)貼現(xiàn)率既沒(méi)有經(jīng)濟(jì)條件的基礎(chǔ)，也沒(méi)有一個(gè)清晰的概念框架。這些政策還將注意到，如此眾多的責(zé)任最終將由最有能力管理與資助退役和放射性廢物管理相關(guān)的具體風(fēng)險(xiǎn)各方來(lái)承擔(dān)。

可持續(xù)融資框架不是用假定貼現(xiàn)率對(duì)假定成本進(jìn)行線性貼現(xiàn)，而是以一種明確的方式構(gòu)建而成，能夠靈活應(yīng)對(duì)融資體系關(guān)鍵要素的變化。因此，每次發(fā)生變化時(shí)，特別是在潛在的放射性廢物管理解決方案、時(shí)間、地點(diǎn)和成本方面的變化，以及在資產(chǎn)的財(cái)務(wù)回報(bào)率、運(yùn)營(yíng)商的壽命、新的利益相關(guān)者和系統(tǒng)等方面的變化，都需要對(duì)融資體系其他所有參數(shù)進(jìn)行調(diào)整。

這種循環(huán)性和適應(yīng)性的方法承認(rèn)所有要素是相互依存的。基于現(xiàn)有技術(shù)、其成本、社會(huì)偏好和社會(huì)選擇的新信息，制定并調(diào)整政策決策。未來(lái)成本不是外生、客觀的數(shù)據(jù)點(diǎn)，而是這一過(guò)程的內(nèi)生結(jié)果。人們充分認(rèn)識(shí)到這些參數(shù)中的任何一個(gè)都有可能發(fā)生非連續(xù)的變化，包括對(duì)殘余風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任分擔(dān)，因?yàn)檫@些風(fēng)險(xiǎn)既不能指定預(yù)期值，也不能指定概率。

最終，這種適應(yīng)性方法還將對(duì)污染者負(fù)擔(dān)原則進(jìn)行更寬泛的解讀。在退役和放射性廢物管理的背景下，人們通常認(rèn)為放射性廢物管理領(lǐng)域的成本應(yīng)該由電力公司及其客戶承擔(dān)。然而，電力公司的有限壽命、電力市場(chǎng)由于快速變化而不確定的前景、以及不受影響的決定性成本參數(shù)，如時(shí)間或放射性廢物管理技術(shù)的選擇，都不允許將污染者負(fù)擔(dān)原則的原始解讀應(yīng)用于放射性廢物管理領(lǐng)域。同時(shí)，各方仍一致認(rèn)為，電力公司及其客戶需要履行其原有的資金承諾。雖然各國(guó)情況不同，但在許多情況下，將已構(gòu)成的資產(chǎn)和責(zé)任轉(zhuǎn)移到有能力承擔(dān)多方面剩余風(fēng)險(xiǎn)的公共或準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)，為提高放廢物管理領(lǐng)域的融資充分性提供了一個(gè)充滿希望的前景。

這一視角并不意味著要徹底改變慣例。由于一些顯而易見(jiàn)的原因，政府和立法者從一開(kāi)始就對(duì)融資安排進(jìn)行嚴(yán)格管理和監(jiān)督。許多國(guó)家都以隱性形式共享公私資金，并承擔(dān)著風(fēng)險(xiǎn)。然而，明確采用循環(huán)方式能夠更系統(tǒng)、更透明地共享風(fēng)險(xiǎn)，并在適當(dāng)?shù)那闆r下轉(zhuǎn)移責(zé)任和資產(chǎn)。

退役領(lǐng)域的情況略有不同，因?yàn)槠鋾r(shí)限更短，技術(shù)更成熟，目標(biāo)明確，這意味著不可估量的剩余風(fēng)險(xiǎn)總體上是次要的。這使得污染者負(fù)擔(dān)原則的字面解釋更具針對(duì)性。相比于放射性廢物管理解決方案，核運(yùn)營(yíng)商確實(shí)能更好地負(fù)責(zé)退役資金和實(shí)施操作。在一些國(guó)家出現(xiàn)了以商業(yè)方式轉(zhuǎn)讓退役責(zé)任的次級(jí)市場(chǎng)，這表明這一領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)高度成熟且系統(tǒng)化。當(dāng)然，仍然需要謹(jǐn)慎地管理退役和放射性廢物管理的接口，但總體來(lái)說(shuō)，本報(bào)告的結(jié)果表明，可以采用不同方法，確保退役和放射性廢物管理資金充足。

最后，多年來(lái)，許多獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)和核能機(jī)構(gòu)等政府間組織為研究資金是否充足做了大量努力，由此積累了許多關(guān)于具體的資金形式、投資戰(zhàn)略和成本估算的信息。12個(gè)成員國(guó)的案例研究詳細(xì)記錄了這些經(jīng)歷。

結(jié)合概念上的考量和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，得出了15個(gè)“良好政策實(shí)踐要素”，這些要素需要成為保障退役和放射性廢物管理資金長(zhǎng)期充足的方法的一部分。詳見(jiàn)報(bào)告末尾。盡管這些要素背后的理念是通用的，但其具體實(shí)施還需要考慮到核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)的電力和核工業(yè)結(jié)構(gòu)、放射性廢物管理解決方案的應(yīng)用時(shí)機(jī)、系統(tǒng)安排、政治承諾和社會(huì)偏好等方面的差異。

一旦了解到退役和放射性廢物管理的可持續(xù)融資安排需要與每個(gè)核能機(jī)構(gòu)成員國(guó)的具體情況相符合，就可以采用以下指導(dǎo)思想。退役和放射性廢物管理的長(zhǎng)期性，以及放射性廢物管理技術(shù)解決方案的不確定性要求采取循環(huán)方法，在這種方法中，融資體系的所有關(guān)鍵要素需隨著任何一個(gè)要素的重大變化而定期調(diào)整。這對(duì)最優(yōu)責(zé)任分擔(dān)產(chǎn)生影響。即使是設(shè)計(jì)得最好的融資體系，也必須隨著時(shí)間的推移處理各種不確定因素，包括政治社會(huì)變化。而私人行為主體，包括資金充足的大型電力公司，將無(wú)法應(yīng)對(duì)這些因素。在這種情況下，政府或公共機(jī)構(gòu)很可能是最有能力處理這些問(wèn)題的一方。當(dāng)然，任何責(zé)任的轉(zhuǎn)移都需要伴隨著構(gòu)成資金的轉(zhuǎn)移，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候輔之以公平的責(zé)任分擔(dān)安排。總之，從線性方法過(guò)渡到循環(huán)方法，人們將認(rèn)識(shí)到，保障退役和放射性廢物管理的資金充足并不同于傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資，而是一個(gè)需要進(jìn)行多次調(diào)整的動(dòng)態(tài)社會(huì)過(guò)程。

(中核戰(zhàn)略規(guī)劃研究總院 伍浩松 張焰)

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