1 我國核損害賠償制度現狀
在我國，核損害賠償并非立法空白。2021 年 1 月 1 日正式生效的《民法典》在高度危險責任章節通過專門條款規定了核損害賠償責任，作為我國現行核損害賠償制度的頂層規范。其第一千二百四十四條規定，承擔高度危險責任，法律規定賠償限額的，依照其規定，但是行為人有故意或者重大過失的除外。2018 年起正式施行，作為我國核安全領域頂層法律的《核安全法》第十一條規定，公民、法人和其他組織受到核損害的，有依法獲得賠償的權利。第九十條規定，因核事故造成他人人身傷亡、財產損失或者環境損害的，核設施營運單位應當按照國家核損害責任制度承擔賠償責任，但能夠證明損害是因戰爭、武裝沖突、暴亂等情形造成的除外。為核設施營運單位提供設備、工程以及服務等的單位不承擔核損害賠償責任。核設施營運單位與其有約定的，在承擔賠償責任后，可以按照約定追償。核設施營運單位應當通過投保責任保險、參加互助機制等方式，作出適當的財務保證安排， 確保能夠及時、有效履行核損害賠償責任。
在《核安全法》出臺與正式實施之前，《放射性污染防治法》就針對第三方核責任問題，進行了簡要且原則性的規定。依據該法，核設施營運單位、核技術利用單位、鈾（釷）礦和伴生放射性礦開發利用單位，負責本單位放射性污染的防治， 接受環境保護行政主管部門和其他有關部門的監督管理，并依法對其造成的放射性污染承擔責任（第十二條）。因放射性污染造成他人損害的，應當依法承擔民事責任（第五十九條）。此外，《產品質量法》第七十三條規定，因核設施、核產品造成損害的賠償責任，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。
除上述法律之外，我國核損害賠償制度主要依據法律性文件來規制。1986 年 3 月末，國務院發布了《國務院關于處理第三方核責任問題的批復》（國函
〔1986〕44 號文）。這是我國歷史上第一個規范核損害責任問題的法律性文件，為當時引進外資和民用核電技術創造了必備條件。2007 年 6 月 30 日，為了解決我國引進美國AP1000 和法國EPR 核電技術合作談判中處理核損害責任問題的需要， 國務院對國家原子能機構下發了《國務院關于核事故損害賠償問題的批復》（國函〔2007〕64 號文），作為我國規制核損害賠償責任問題的具體法律規范。
2 我國現行核損害賠償制度存在的問題
首先，《國務院關于核事故損害賠償問題的批復》效力層級過低。我國現行核損害賠償制度除《核安全法》第十一條與第九十條，以及散見在《民法典》《放射性污染防治法》《產品質量法》等法律法規的相關條款之外，《批復》可以被視為我國現行核損害責任制度的主要法律淵源。然而《批復》作為國務院函（一般稱為“國函”）是國務院對于核事故損害賠償問題的批復，并非行政法規，應屬國務院文件，是依據《國家行政機關公文處理辦法》制訂的。至于此類批復、文件的法律效力如何呢？學界認為，此類文件的法律位階低于行政法規，但因為國務院制定的，要高于部委與地方規章。根據 1997 年發布的《國務院辦公廳關于執行國辦發（1993）55 號和國函（1996）69 號文件有關問題的復函》，“經國務院批準發布的有關‘通知’與‘批復’，具有行政法規效力，可以作為行政機關實施行政處罰的依據。”因此，2017 年《批復》屬于行政批復，按照學理與先例，其具有法律效力，但效力至高也僅相當于行政法規，這與核損害問題的重大性、全局性而應當達到的法律層次并不相稱。隨著核電產業的快速發展，以批復的形式規制核損害賠償責任問題存在諸多的不協調和不適應。
其次，我國現行核損害賠償制度均為原則性規定，可操作性不強。以《核安全法》為例，其只有兩條涉及核損害賠償問題。《核安全法》第十一條與第九十條規定了核事故受害人（包括公民，法人和其他組織）的獲得賠償權，但并未規定受害人如何獲得賠償；規定了核設施營運單位承擔核損害賠償責任，但對于“營運人如何承擔責任”并沒有作出具體規定；原則性地規定了營運人的財務保證義務，至于如何具體實施，也并未涉及。因此，按照《核安全法》的規定，涉及具體問題“應當按照國家核損害責任制度承擔賠償責任”。國家核損害責任制度，依照我國現行法律法規，即《批復》，依據上文中對《批復》的分析，兩個《批復》大都也為原則性規定，忽略了核損害賠償的復雜性和可操作性，既不具體又不明確。在這種法治背景下，如果核事故實際發生，無法完全依照上述法律法規進行賠付，因此必定會影響事故賠償的效率，從而損害受害人的利益。
3 我國核損害賠償制度立法展望
為解決我國現行核損害賠償制度所存在的問題，保障核電事業健康穩定發展，完善我國核法律體系，必須盡快建立健全我國核損害賠償法律制度。展望我國未來核損害賠償立法，其中應涉及立法宗旨，核損害的定義，營運者責任唯一，嚴格責任，賠償限額，國家財政補償，免責事由，追索約定，營運者財務保障，賠償安排，賠償爭議解決，訴訟管轄，訴訟時效等方方面面的內容，下文僅就其中幾個重要問題展開討論。
3.1制度的目標與宗旨
一項制度的核心目標與宗旨是其立法的根基與基本理念的外在表現，需要具體制度、解釋、實施，以及以后的發展完善都必須與此目標和宗旨相符合，不能與之產生矛盾與沖突。因此，核損害賠償制度也應該將其目標與宗旨明確在條文中。日本1961 年6 月通過，2009 年4 月修訂的《原子能損害賠償法》第一條就規定：“本法旨在規定反應堆運行等造成原子能損害時，有關損害賠償的基本制度，以保護受害人”。韓國 1969 年《核損害賠償法》第一條“立法目的”也規定：“本法規制核反應堆營運過程中發生的核損害事件引起的賠償問題，旨在保護受害者利益，保證核工業良好發展”。
綜合上文中我國建立核損害賠償制度的必要性與亞洲核法律相對發達的國家的立法例，我國核損害賠償法律制度的設立目標與宗旨應為：以人為本，加強民用核工業社會風險保障體系建設，明確核事故造成核損害民事責任劃分，控制、減輕和消除核事故引起的社會危害，保護生命、財產和環境安全，維護國家、公共、環境和社會秩序，保障核工業健康發展，同時增強社會和公眾對核電的信心。
3.2核損害的定義
《批復》和《核安全法》都只對核損害的范圍進行了較為籠統的概括，即“核事故造成的人身傷亡、財產損失或者環境損害”。然而，核損害的定義能否更為具體、詳細地確定核損害責任的實際范圍，直接關系到核損害賠償的責任大小，關系到營運人賠償和國家補償能力，關系到核工業設施單位的運營成本及經營風險，還有核工業參與者的積極性和吸引力。因此，我國核損害賠償法律制度應該用概念界定的方式明確核損害的定義，同時細化現有“核損害”的范圍。
傳統的“核損害”是基于放射性危害會造成人身和財產直接損失來定義的， 例如 1960 年《關于核能領域中第三方責任的公約》（《巴黎公約》）規定：“‘核事件’是指造成損害的任何事件，或同造成損害有同樣起因的一系列繼發性事件，這種事件或一系列繼發性事件，或者由此造成的任何損害，是由核燃料、放射性產物或放射性廢物的放射性性質引起或造成的，或者是由放射性性質與毒性、爆炸性或其他危險性性質結合一起，或者同它們中的任一種性質一起引起或造成的。”然而，20 世紀 80 年代以來，環境保護的呼聲日益提升，除了對人的保護，環境損害也被呼吁納入核損害定義的范疇，傳統的核損害定義受到了質疑并逐步發生變化。總結《關于核損害民事責任的 1997 年維也納公約》第一條第一款 K 項，“核損害”系指因核設施內輻射源、核燃料、放射性產物或廢物發射的電離輻射，或運輸核設施產生的核材料所造成的，無論是由此類物質的放射性質，還是由此類物質的放射性質與有毒性、爆炸性或其他危險性質結合所造成的：（1）死亡或人身傷害；（2）財產的損失；（3）由生命喪失、人身傷害、財產損失導致的其他經濟損失；（4）受損壞環境的恢復措施費用，但損害輕微者除外；（5）由于環境嚴重破壞導致的收入損失；（6）預防措施費用以及由此類措施引起的進一步損失；（7）其他經濟損失。值得注意的是，該定義前面與傳統定義并無差異，損害范圍（1）（2）也是傳統范疇，但是，從（3）～（7）的損害范疇極大地擴充了損害賠償的范圍。該定義為國際原子能機構所認可，并引用到其《核法律手冊》之中。然而，迄今為止，接受 1997 年修訂的《維也納公約》的國家僅有十幾個，也就是說，修訂后的《維也納公約》歷經 20 年，還無法被大多數國家接受，新的定義雖然覆蓋了公眾對核損害賠償的邊界，但超出了核損害責任制度的控制能力。
因此，我國對核損害的定義既不能堅持沿用傳統的定義，也不宜超前地選用目前國際原子能機構推薦的定義。鑒于我國已有制度規定的“核損害范圍”已經包括了“環境損害”，建議在未來立法中，明確無爭議的核損害傳統定義部分，增加環境恢復費用與由于環境嚴重破壞導致的收入損失，用“其他經濟損失”的表述給今后制度的發展與完善留下相應空間，即，可以較為簡略地把核損害定義為：“核設施發生事故時，由于輻射源或核材料的放射性，或由放射性與毒性、爆炸性或其他危險性相結合所造成的人身傷亡、財產損失、環境污染和破壞以及其他經濟損失。”
3.3營運者嚴格責任制與唯一責任制
不管有無過失，因核事故引起的相關損害，核設施營運者都要承擔責任，這種責任被稱之為嚴格責任，絕對責任或客觀責任，受害人不需要證明運營者方面的疏忽或任何其他過失，因此有利于受害者提出索賠，能夠更好地保護受害人利益。這也是我國已有的法律制度，我國《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第四條規定，“高度危險作業致人損害的侵權訴訟，由加害人就受害人故意造成損害的事實承擔舉證責任；因環境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任”。《批復》與《核安全法》也規定，“因核事故造成他人人身傷亡、財產損失或者環境損害的，核設施營運單位應當按照國家核損害責任制度承擔賠償責任。”因此，該“營運者嚴格責任制”作為核損害賠償制度的重要內容，應該詳細具體地表達在未來該制度條文中。
核損害賠償領域的“營運者唯一責任”是指核事故造成的損害責任完全由核設施營運者承擔，核設施營運者以外的其他人，如為核設施營運者提供設備、工程、服務等的單位，都不承擔賠償責任。營運者作為核設施經營的直接受益人，如果其運營的核設施發生事故造成損害后果，理應由其承擔相應后果。同時，營運者唯一責任可以避免訴訟引起的復雜和漫長的法律問題，以便在個案中確定誰承擔法律責任，保證受害人迅速獲得賠償。而且，這種規定避免了除營運者以外可能與核裝置建造或運行有關的其他人員辦理保險的必要性，從而將可利用的保險資源集中起來。營運者唯一責任是核損害制度的核心基石，也是核工業賴以生存和發展的法律前提，是目前所有核損害國際公約承認的第一原則。我國 1986 年與 2007 年《批復》以及《核安全法》都規定了“營運者唯一責任”，這是我國當年引進國外先進核技術以及如今核電工程“走出去”的先決條件。“營運者唯一責任”作為核損害賠償制度的核心原則，應更為詳實地表達在我國核損害賠償制度中。
3.4提高現行營運者賠償限額
核損害賠償責任的責任限額，是指對于責任主體的賠償數額設定一個最高額度，對于核事故造成的損失超出該最高限額的部分，營運者可免于進行賠償。設置核事故營運者賠償限額有利于核電行業的存續與發展。
根據國務院 2007 年的相關批復規定，“核電站的營運者和乏燃料貯存、運輸、后處理的營運者，對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為 3 億元人民幣；其他營運者對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為 1 億元人民幣。
核事故損害的應賠總額超過規定的最高賠償額的，國家提供最高限額為 8 億元人民幣的財政補償。對非常核事故造成的核事故損害賠償，需要國家增加財政補償金額的由國務院評估后決定。”這個數額相當于《核損害補充賠償公約》（CSC） 附件要求的核電站每起事故最低賠償限額 10 億特別提款權的 2.6%；非核電站設施為該公約附件規定 3 億特別提款權最低限額的 7%。可見，我國一次核事故的賠償限額同《補充賠償公約》相比差距巨大，無論是運營者的賠償責任還是國家的財政補償力度都是這樣。現行賠償限額與政府補償限額與我國社會經濟的發展水平，核大國的地位很不相稱，與相關國際發展趨勢相背離。在此限額項下，一旦發生核事故，核電站周邊的受害居民無法獲得充分賠償，極易影響社會穩定。因此核損害賠償相關立法應該在《批復》的基礎上，適當提高我國核電營運人的核損害賠償責任限額，并規定該限額要隨著經濟發展再逐步提高。
3.5營運者財務保證與核保險
核設施營運者對外償付能力有限，而核事故的處理相當復雜，需要長期巨額資金的投入，因此相關的國際公約和各國立法都規定，核電營運者對受害人承擔絕對責任和唯一責任，并需做出強制性財務保證，以此減輕政府處理核損害賠償的財政壓力。而核責任保險作為財務保證的一種重要方式，是全球核設施營運者的共同選擇。
我國核保險業務和我國民用核能應用一樣，已經歷了一段相當長的歷史。目前，中國全部商業運行或即將進入商業運行的商用核電反應堆均投保了運營階段的商業保險。國務院于 2014 年 8 月印發的《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》提出了關于建立“巨災保險制度”的提議，其建議圍繞更好保障和改善民生，以制度建設為基礎，以商業保險為平臺，以多層次風險分擔為保障，建立核保險巨災責任準備金制度。我國現行法律法規也已經對核設施營運者的財務保證義務進行了較為概括的規定。2007 年《批復》規定：“營運者應當做出適當的財務保證安排，以確保發生核事故損害時能夠及時、有效地履行核事故損害賠償責任。核電站運行之前或者乏燃料貯存、運輸、后處理之前，營運者必須購買足以履行其責任限額的保險”。《核安全法》規定：“核設施營運單位應當通過投保責任保險、參加互助機制等方式，做出適當的財務保證安排，確保能夠及時、有效履行核損害賠償責任。”這種風險保險與行業互助機制不僅不會增加核設施營運者的負擔，還能增強營運者的核安全意識與責任，更能大大減輕國家的潛在財政負擔。
因此，我國核設施營運人有義務在營運前，購買足額的風險保險，以履行其財務保證的義務，這也應是我國核損害賠償法律制度需要詳細規制的重要內容之一。
3.6國家的補充性賠償責任
由于核損害賠償的受害群體廣泛，賠償數額巨大，影響周期漫長，傳統侵權責任體系難以合理分攤此類損失，上文中的核風險保險也無法覆蓋與理賠超出責任限額的賠償。因此，在核損害賠償領域就需要國家承擔補充性賠償責任。國家承擔補充性賠償責任是指由國家出資設立的公共賠償資金為經營者超出責任限額的損害部分提供賠償。在核損害災難發生的情況下，負責任的國家將不可避免地介入并且支付一定的補充性賠償。國家在核損害賠償領域扮演著額外性、補充性與基本性的角色。盡管國家可以通過立法分配、引導核安全責任的承擔法律主體，但并不免除國家在這些法律主體無法履行責任的情況下必須負擔的義務。
我國早在 1986 年《批復》中就規定了該國家責任，然而，我國此類賠償限額過低，因此在之后的制度建立中，不僅應細化此類規定，具體化補充賠償的程度性操作問題，還要在現有基礎上，提高最高補充賠償限額，以使該數額與我國核大國的地位相稱。
4 結論
核電產業的發展時刻面臨著核損害事故的風險，建立健全核損害賠償法律制度對于作為核電大國的中國就尤為重要。我國已有核損害賠償制度不成體系，存在《批復》效力層級過低，原則性規定可操作性不強等問題。對于這些問題最好的解決途徑便是建立具體詳細的核損害賠償法律制度。具體而言，我國未來核損害賠償立法要明確立法目標與宗旨，本著實用主義的角度界定核損害的定義與范圍，重申營運者嚴格責任制與唯一責任制，建立健全核設施營運者財務保證與保險制度，細化國家補充性賠償責任。
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