作者：劉 群
研究員。主要從事核燃料循環(huán)相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及對標(biāo)研究。
 
我國堅持閉式核燃料循環(huán)策略，對乏燃料實施后處理。2021 年 3 月發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和 2035 年遠景目標(biāo)綱要（草案）》第十一章第三節(jié)“構(gòu)建現(xiàn)代能源體系”中明確提出：建造乏燃料后處理廠。后處理廠建造周期長、資金需求量大，資金主要來自核電站乏燃料處理處置基金（以下簡稱“乏燃料基金”）。一方面，有必要開展乏燃料基金保值增值機制研究，建立基金保值增值機制，以避免通貨膨脹對基金的侵蝕；另一方面，有必要開展乏燃料基金動態(tài)調(diào)整機制研究，從資金角度，保障后處理廠及相關(guān)設(shè)施建造運營的順利實施。
 
1  我國已為壓水堆乏燃料安全管理建立了基金制度
 
1.1建立了乏燃料基金制度
 
我國堅持以壓水堆作為核電主力堆型，針對壓水堆乏燃料的安全管理建立了資金保障制度，主要包括兩項制度，一是 2010 年 7 月，國家財政部、國家發(fā)改委和工信部聯(lián)合印發(fā)了《核電站乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》（財綜〔2010〕58 號，簡稱《暫行辦法》）；二是 2014 年 3 月，國防科工局印發(fā)了《核電站乏燃料處理處置基金項目管理辦法》（科工二司〔2014〕314 號，簡稱《管理辦法》）。
 
1.2明確了乏燃料基金屬性、征收標(biāo)準(zhǔn)及可適時調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)
 
《暫行辦法》中規(guī)定我國乏燃料基金屬于政府性基金，計入核電廠發(fā)電成本， 收入全額上繳國庫，按照“收支兩條線”原則納入中央財政預(yù)算管理；按照已投入商業(yè)運行 5 年以上的壓水堆核電機組的實際上網(wǎng)銷售電量征收，征收標(biāo)準(zhǔn)為 0.026元 / 度電，今后，財政部會同國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、國家能源局、國防科工局等部門根據(jù)核電發(fā)展規(guī)模及乏燃料處理處置資金需求的變化，適時調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)。
 
1.3規(guī)定了乏燃料基金使用范圍
 
乏燃料基金由政府相關(guān)部門和機構(gòu)專用于核電站乏燃料處理處置，具體使用范圍包括：乏燃料運輸；乏燃料離堆貯存；乏燃料后處理（含乏燃料后處理中試廠進行的商用核電站乏燃料后處理）；乏燃料后處理所產(chǎn)生的高放廢物處理處置；乏燃料后處理廠的建設(shè)、運行、改造和退役；乏燃料處理處置的其他支出。
 
1.4乏燃料基金收支現(xiàn)狀
 
根據(jù)財政部預(yù)算司公布的全國政府性基金收入決算情況，2019 年基金收入為23.97 億元，當(dāng)年支出為8.15 億元，截至2019 年底，基金累積收入為181.32 億元，累積支出為 35.83 億元，靜態(tài)結(jié)余為 145.49 億元。
 
2  我國乏燃料基金管理存在的主要問題
 
2.1沒有明確相關(guān)方的權(quán)責(zé)利
 
《暫行辦法》規(guī)定核電企業(yè)要按年度繳納基金，基金收入全額上繳中央國庫并用于指定用途，但是尚未明確基金上繳后有關(guān)各方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，主要表現(xiàn)在：一是政府收取基金后，是否接管乏燃料安全管理職責(zé)；二是國家沒有明確支付乏燃料基金的原則，特別是當(dāng)基金使用出現(xiàn)缺口時，是按照靜態(tài)支付還是按照一定保值增值比例支付。
 
2.2乏燃料基金保值增值存在制度障礙
 
2010 年頒布《暫行辦法》時，基金額較少，為了體現(xiàn)基金的安全性和保障性，避免出現(xiàn)非規(guī)定用途的支出，將其確定為政府性基金。根據(jù) 2011 年 1 月 1 日財政部頒布的《政府性基金管理暫行辦法》，對政府性基金的使用進行了約束，規(guī)定政府性基金是政府性收入，實行收支兩條線的預(yù)算管理，預(yù)算編制遵循“以收定支、專款專用、收支平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則。政府性基金應(yīng)在規(guī)定的開支范圍與開支標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)使用，不得與單位其他資金和經(jīng)費混淆，也不得擅自改變支出用途，不得挪作他用。按此規(guī)定，乏燃料基金只能用于《暫行辦法》中規(guī)定的使用范圍，不能將其投資到其他領(lǐng)域進行保值增值，乏燃料基金保值增值存在制度障礙。
 
2.3適時調(diào)整基金征收標(biāo)準(zhǔn)缺少實施細則
 
《暫行辦法》中規(guī)定可適時調(diào)整乏燃料基金征收標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)是一項需要統(tǒng)籌考慮核電發(fā)展、乏燃料處理處置技術(shù)發(fā)展、相關(guān)設(shè)施建造運營與退役、物價及通貨膨脹指數(shù)等諸多因素的復(fù)雜事項，特別是隨著電力市場改革的深入，預(yù)計核電市場化上網(wǎng)電價將繼續(xù)下降，核電企業(yè)面臨進一步市場競爭的壓力。可見，調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)將涉及核電企業(yè)的利益、核電產(chǎn)業(yè)的競爭力以及乏燃料安全管理等重大問題，缺少可操作的實施細則，將不利于調(diào)整基金征收標(biāo)準(zhǔn)的落地實施。
 
3  乏燃料基金保值增值研究
 
3.1美國高放廢物基金保值增值的做法與效果
 
美國采取“一次通過式”乏燃料管理政策，將乏燃料視為高放廢物。1982 年美國頒布了《核廢物政策法》，規(guī)定核電站的許可證持有者必須與能源部簽訂合同，為商用核電站產(chǎn)生的乏燃料繳費，用于對核電站乏燃料或者由乏燃料衍生出的高放廢物進行管理，繳費標(biāo)準(zhǔn)是每度電繳納 0.1 美分，所有核電企業(yè)每年需向能源部繳納約 7.5 億美元。按能源部與核電企業(yè)簽訂的合同，政府應(yīng)于
 
1998 年 1 月 31 日前開始處置乏燃料，但由于乏燃料地質(zhì)處置場址一直沒有落實，美國大部分核電站乏燃料不得不進行在堆貯存和建設(shè)大量中間貯存能力。由于國家沒有履行接管乏燃料的責(zé)任，從 2014 年開始，能源部停止向核電企業(yè)征收乏燃料基金。
 
經(jīng)過 30 多年的積累，如果不進行保值增值，停止征收前，美國核電站高放廢
 
物基金累積收入只有約 240 億美元。據(jù)美國能源部網(wǎng)站報道，由于長期投資國債，截至 2020 年年底，基金實際總收入高達 503 億美元，2020 年基金年投資收益為15.68 億美元，2019 年基金投資收益為 15.7 億美元，按實際收益推算，年均投資收益率約 3.4%，可見基金保值增值的巨大作用（見圖 1）。
 
3.2認識乏燃料基金的特殊性是實現(xiàn)其保值增值的基礎(chǔ)
 
我國乏燃料基金作為政府性基金，盡管和其他一些政府性基金一樣，存在基金結(jié)余過大的現(xiàn)象，但是結(jié)余原因是完全不同的。其他基金的大量結(jié)余是由于預(yù)算收支測算不準(zhǔn)確，實際支出不佳，造成資金沉淀。而乏燃料基金很大程度上屬于核電企業(yè)履行乏燃料長期安全管理責(zé)任而上繳的儲備金，主要用于應(yīng)對未來大型乏燃料處理處置建造、運行及退役等巨額支出，在其開工建造前，乏燃料基金的大量結(jié)余是必然的正常結(jié)果。我國現(xiàn)行乏燃料基金征收標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù) 2010 年物價水平制定的，從 2019 年公布的國家固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)看，以 1990 年 100 為基數(shù)， 2010 年該指數(shù)為 254.6，2019 年該指數(shù)為 308，意味著同樣工程造價在近 10 年上漲了 2 倍。因此，為抑制通貨膨脹對基金的侵蝕，有必要建立乏燃料基金保值增值機制。
 
3.3我國乏燃料基金保值增值效果預(yù)測
 
我國從 2010 年開始征收乏燃料基金，每年在乏燃料運輸、貯存與科研等方面有少量支出，截至 2019 年年底有 145.49 億元的靜態(tài)結(jié)余。若假設(shè)從開始征收就進行保值增值，余額分別按 3% 和 3.5% 年投資收益率進行保值增值，到 2024 年年底（假定 2025 年乏燃料后處理廠開始建造），與不進行保值增值比較（見表 1 和圖 2），基金總額分別增加 74.6 億元和 89.0 億元。  
雖然相比美國，我國乏燃料基金征收時間短且核電發(fā)展量小，相同投資收益率下，保值增值效果沒有美國明顯，但是如果我國從 2010 年基金征收開始就進行保值增值，還是可以起到很大保值增值作用的。
 
4  乏燃料基金征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整研究
 
4.1日本調(diào)整乏燃料基金征收標(biāo)準(zhǔn)的做法
 
日本、法國和美國等核電大國，都是通過法律規(guī)定，定期對乏燃料資金進行分析評估，有的是一年評估一次，最長的也不超過三年。根據(jù)評估結(jié)果，決定是否調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)。日本在乏燃料管理資金方面，2005 年頒布了《乏燃料后處理基金法》，規(guī)定每度核電上繳 0.5 日元，作為乏燃料基金，用于對上一財年產(chǎn)生的乏燃料進行后處理。鑒于 2021 年日本六個乏燃料后處理廠可以投運，為了推動后處理產(chǎn)品的再利用，2016 年 5 月頒布了《乏燃料后處理執(zhí)行法》，新法改變了乏燃料基金的征收標(biāo)準(zhǔn)，新法規(guī)定有核電的電力企業(yè)需要向新成立的乏燃料后處理機構(gòu)（SFRO）按年繳納乏燃料后處理基金，數(shù)額應(yīng)滿足對上一財年產(chǎn)生的乏燃料進行后處理及將回收的鈾和钚制成 MOX 元件的資金需求。這種改變盡管不利于提升有核電電力企業(yè)的競爭力，但是可以看出日本通過立法，進一步明確了堅定走閉式核燃料循環(huán)路線的決心。
 
4.2上調(diào)征收標(biāo)準(zhǔn)對可用于我國乏燃料后處理廠建造的基金的影響
 
按照 2030 年前每年分別新開工 8 臺、6 臺和 4 臺“華龍一號”核電機組三種情況進行測算，建造周期為 5 年。假設(shè)條件包括：（1）乏燃料后處理廠建造周期為 10 年，2025 年開工、2034 年投運；（2）核電機組的容量因子為 0.85、發(fā)電上網(wǎng)率為 0.95。扣除乏燃料運輸、離堆貯存等《暫行辦法》中規(guī)定的優(yōu)先支出，以現(xiàn)行 0.026 元 / 度電的征收標(biāo)準(zhǔn)作為基礎(chǔ)情景，將征收標(biāo)準(zhǔn)分別上調(diào)到 0.028 元 /度電、0.030 元 / 度電、0.032 元 / 度電，預(yù)測了 2034 年前可用于乏燃料后處理廠建造的基金總額（見表 2）。  
以每年新開工 6 臺機組為例，從表 2 可以看出，相比現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，征收標(biāo)準(zhǔn)若提高到 0.028 元 / 度電，2034 年前，基金總額可增加約 115 億元；征收標(biāo)準(zhǔn)若提高到0.030 元 / 度電，2034 年前，基金總額可增加約 230 億元；征收標(biāo)準(zhǔn)若提高到 0.032 元 / 度電，2034 年前，基金總額可增加約 350 億元。即使每年新開工 4 臺機組、上調(diào)征收標(biāo)準(zhǔn) 0.002 元 / 度電，基金總額的增加值也將超過百億元。可見，上調(diào)征收標(biāo)準(zhǔn)對基金的增加效果顯著，但這也增加了核電企業(yè)的負擔(dān)。
 
4.3上調(diào)征收標(biāo)準(zhǔn)對核電企業(yè)的影響
 
將征收標(biāo)準(zhǔn)從現(xiàn)行的 0.026 元 / 度電分別提高到 0.028 元 / 度電、0.030 元 /度電和 0.032 元 / 度電，以 2020 年實際上網(wǎng)電量為例，預(yù)測壓水堆核電站年度需多繳納的基金額（見表 3）。  
從表 3 中可以看出，若上調(diào)征收標(biāo)準(zhǔn)，各壓水堆核電站需要多繳納基金的差異是很大的。鑒于我國核電站處于不同發(fā)展階段以及上網(wǎng)電量和區(qū)域經(jīng)濟等，決定了核電企業(yè)盈利能力和應(yīng)對競爭能力的差異，這是在上調(diào)基金征收標(biāo)準(zhǔn)時需要考慮的重要因素。
 
5  措施建議
 
5.1建立乏燃料基金保值增值機制
 
鑒于乏燃料基金作為具有一定特殊性的政府性基金，為保障乏燃料基金不受通貨膨脹侵蝕、保障核電企業(yè)的利益和乏燃料的安全管理，同時又不額外增加企業(yè)負擔(dān)，有必要建立保值增值機制。建議通過修訂《暫行辦法》或制定《乏燃料管理條例》作為《暫行辦法》的上位法，改變其政府性基金的屬性，明確建立乏燃料基金保值增值機制。
 
5.2落實乏燃料基金保值增值機制的相關(guān)措施
 
一是參照美國高放廢物基金保值增值的做法，建議國家給予乏燃料基金不低于投資國債水平的保值增值率，而不是按照靜態(tài)管理進行支付，可以避免對乏燃料基金進行單獨管理而增加管理成本，在不增加核電企業(yè)負擔(dān)的前提下，可以保障基金效益與安全。
 
二是財政部預(yù)算司設(shè)立專門工作小組，在保證每年乏燃料安全管理與處理處置所需正常支出的情況下，負責(zé)將剩余的基金份額向社會合格投資者（銀行、證券公司、保險公司、基金公司及其所屬的資產(chǎn)管理公司等）招標(biāo)，根據(jù)評標(biāo)結(jié)果， 預(yù)算司劃轉(zhuǎn)基金份額交由符合條件中標(biāo)的社會合格投資者管理。每年（或每個投資年度）終了時，由工作小組評估各社會合格投資者投資管理的效果，對投資收益最差的后幾位收回投資管理權(quán)，將其管理的基金份額余額劃轉(zhuǎn)給投資收益排名好的前幾位社會合格投資者進行投資管理，或者向社會合格投資者重新招標(biāo)，由符合條件的中標(biāo)者進行投資管理，投資收益差的社會合格投資者不得參加新的投標(biāo)。
 
三是參照社保基金投資管理的做法，成立乏燃料基金理事會或乏燃料基金管理委員會，其主要職能如下：專門負責(zé)乏燃料基金的管理，包括將基金直接投資或選擇、委托專業(yè)投資機構(gòu)對基金進行保值增值運作；定期向上級主管理部門報告投資收益情況，提交財務(wù)會計報告，接受監(jiān)督；定期公布基金收支、管理和投資情況；根據(jù)申請使用基金的項目評審結(jié)果和相關(guān)部門要求，按規(guī)定方式撥付資金；作為投資運營機構(gòu)，履行好基金安全和保值增值的主體責(zé)任。
 
四是參照中央?yún)R金模式，成立專門的乏燃料基金投資管理公司，負責(zé)投資運營管理乏燃料基金。
 
五是將乏燃料基金（部分或全部）劃轉(zhuǎn)給中核集團；或分別劃轉(zhuǎn)給中核集團和中廣核集團，由集團負責(zé)投資管理，并按規(guī)定向財政部預(yù)算司報告投資運營情況。中核集團與中廣核集團應(yīng)設(shè)立專門賬戶，建立內(nèi)部“防火墻”，與集團資產(chǎn)相隔離，嚴防基金資產(chǎn)挪用串用，財政部預(yù)算司定期進行監(jiān)督檢查和評估。
 
第一種方案最安全穩(wěn)妥，其他方案各有利弊：第二種方案最為市場化、專業(yè)化，但現(xiàn)階段，在法律法規(guī)和制度建設(shè)方面還沒有明確財政部在乏燃料基金保值增值方面的職責(zé)，也沒有建立相應(yīng)的人員隊伍；第三、四種方案需要成立新機構(gòu)， 管理成本相對較高，而且盡管目前乏燃料基金有 145.49 億元的靜態(tài)結(jié)余，但隨著 “十四五”后期，后處理廠開工建造，年支出大于年收入，結(jié)余的基金將越來越少， 甚至可能出現(xiàn)資金缺口，屆時，將出現(xiàn)沒有基金進行保值增值的現(xiàn)象；第五種方案 對中核集團和中廣核集團的投資管理能力是一大考驗。
 
5.3乏燃料基金保值增值應(yīng)統(tǒng)籌考慮多個因素
 
無論選擇上述哪種方案，乏燃料基金保值增值和其他資金投資一樣，都要統(tǒng)籌考慮投資安全性、流動性、收益性等因素。
 
安全性是指確保基金的本金不受損失，是基金投資運作中首先需要考慮的，特別是對于乏燃料基金，作為建造后處理廠的主要資金來源，其安全性尤其重要。
 
 
流動性原則是指基金在不發(fā)生價值損失的前提下，須具備一定的及時變現(xiàn)能力。乏燃料基金的支出是采用項目預(yù)算制，在考慮基金投資的同時，應(yīng)保證年度基金支出的流動性，適時滿足年度預(yù)算中明確的資金支出需求。
 
收益性原則是投資的核心，在確保安全性和資產(chǎn)流動性的前提下，通過選擇適宜的投資策略和投資組合，尋求最佳收益點，做到在及時規(guī)避投資風(fēng)險的同時，獲取合理的投資收益。
 
5.4穩(wěn)妥選擇乏燃料基金保值增值的投資渠道
 
在保障資金能夠滿足正常運行需求的前提下，乏燃料基金可以投資銀行結(jié)構(gòu)性存款、大額定期存單、定期存款、協(xié)議存款等產(chǎn)品，也可以投資于收益穩(wěn)定的國債，也可以投資低風(fēng)險的金融債、公司債等，少量基金可以用于股權(quán)投資，實現(xiàn)品種、期限、結(jié)構(gòu)等組合配置，提高基金的綜合收益率。
 
5.5作為對保值增值機制的重要補充，制定調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)的實施細則
 
在做好基金保值增值的基礎(chǔ)上，及早開展對征收標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)整的相關(guān)研究，制定調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循的原則以及調(diào)整額度、調(diào)整時機與調(diào)整期限的測算依據(jù)等實施細則。國家應(yīng)結(jié)合項目的資金需求，加強對基金的定期評估，根據(jù)評估結(jié)果， 若仍存在較大資金缺口，可將調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)作為對基金保值增值的重要補充。
 
（本文刊載結(jié)束）
 
來源：中國核能行業(yè)協(xié)會
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